Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 732/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 732/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Teresa Porczyńska, Protokolant Katarzyna Nowik, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej O[...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 561/15 w sprawie ze skargi O[...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 561/15) oddalił skargę O. [...] S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 lutego 2015 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

3 Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 7 stycznia 2015 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w związku z zarzutami zobowiązanego wniesionymi w trybie postępowania egzekucyjnego, którym uznał za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wniesione w oparciu o przesłanki wynikające z art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: u.p.e.a.) orzekło uchylić powyższe postanowienie i uznać zarzuty wniesione na podstawie "art. 33 pkt 1, 2 i 6 u.p.e.a. za niedopuszczalne, a z art. 33 pkt 9 i 10 u.p.e.a. za nieuzasadnione".

4 Rozpatrując sprawę organ nadzoru zwrócił przede wszystkim uwagę na konieczność przestrzegania przez organy egzekucyjne zasady niekonkurencyjności środków prawnych, wprowadzony przepisem art. 34 § 1a u.p.e.a. Na gruncie tej regulacji SKO zauważyło, że w złożonym w dniu 26 listopada 2014r. odwołaniu od decyzji podatkowej z dnia 31 października 2014r., tj. w "odrębnym postępowaniu", o którym mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a., pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji podatkowej i umorzenie postępowania podatkowego, wskazując, że spółka nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem samoistnym budowli, jaką stanowi kanalizacja kablowa wraz z kablami, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że jest podatnikiem podatku od nieruchomości z tytułu budowli w postaci kabli światłowodowych i współosiowych, skoro nie stanowią one samodzielnej budowli w rozumieniu art. 10 pkt 2 ustawy o opłatach i podatkach lokalnych. Organ nadzoru podkreślił nadto, że w złożonym w dniu 27 listopada 2014 r. zażaleniu na postanowienie z dnia 17 listopada 2014 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowej, tj. w "odrębnym postanowieniu", o którym mowa w art. 34 § 1a u.p.e.a., pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując, że Spółka nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz organ doręczył jej jedynie końcowe rozstrzygnięcie, a ponadto, że nie uprawdopodobniono niewykonania obowiązku przez Spółkę.

5 Reasumując, Kolegium stwierdziło, że postanowienie wierzyciela winno zostać uchylone ze względu na niezastosowanie w sprawie art. 34 § 1a u.p.e.a. W tym zakresie wyjaśniło, że kwestie nieistnienia obowiązku i braku wymagalności obowiązku są przedmiotem rozstrzygania organów podatkowych w postępowaniu tzw. wymiarowym. Odnośnie naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a., poprzez błędne oznaczenie terminów naliczenia odsetek, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie ich wysokości Kolegium stwierdziło, że organ podatkowy przedstawił powody wydłużenia terminu zakończenia postępowania podatkowego w przedmiotowej sprawie, a tym samym brak możliwości zastosowania art. 57 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.).

6 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 20 lutego 2015 r. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia wierzyciela z dnia 7 stycznia 2015 r. Dodatkowo wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu organu nadzoru zarzucono naruszenie: 1) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie egzekwowania odsetek za zwłokę; 2) art. 34 § 1a u.p.e.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zarzutów w sytuacji, gdy wymagały one merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż pozostają poza rozstrzygnięciem w sprawie wymiarowej; 3) art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. poprzez uznanie za bezzasadny zarzut nieprawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego w sytuacji, w której błędnie w nim w nim wskazano wielkość odsetek za zwłokę.

7 Odpowiadając na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W pełni podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 34 § 1 u.p.e.a.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd pierwszej instancji przyznał rację organom podatkowym, które uznały, że badanie zarzutów sformułowanych na gruncie art. 33 § 2 i 6 u.p.e.a. opartych na nieprawidłowościach w zakresie nadania decyzji wymiarowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jest niedopuszczalne w kontrolowanym obecnie trybie. Zdaniem Sądu, kwestia prawidłowości doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej nie podlega weryfikacji przez organ egzekucyjny. Sąd w pełni podzielił pogląd przytoczony w wyroku NSA o sygn. akt II FSK 280/13, że "zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie bada merytorycznej decyzji wymiarowej, ani też wymagalności zobowiązania podatkowego w niej określonego rozumianej jako doręczenie decyzji". Dalsze wywody Sądu bezpośrednio przekładają się na grunt tej sprawy, Stwierdził on bowiem, że "doręczenie postanowień o nadaniu decyzjom wymiarowym rygoru natychmiastowej wykonalności decyduje o wymagalności obowiązku wynikającego z decyzji (art. 239a O.p.), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości doręczenia postanowień."

9 Za chybiony Wojewódzki Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 34 § 1a u.p.e.a. w kontekście art. 33 § 1 tej ustawy. Kwestia zobowiązania w ogólności, którego następstwem są odsetki, również te, o których mowa w art. 54 § 1 pkt 7 O.p., rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu tzw. wymiarowym. Z akt sprawy wynika, że decyzja wierzyciela z dnia 31 października 2014 r. określająca wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r. została przez pełnomocnika Spółki oprotestowana w ramach odwołania z dnia 26 listopada 2014 r.

10 Od powyższego wyroku spółka wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

11 1) art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. przez błędne oznaczenie przedmiotu rozpatrzenia w trybie zarzutów wobec egzekucji, a także przez niewyjaśnienie, dlaczego zarzuty wobec egzekucji są przedmiotem "odrębnych postępowań", a także przez nieodniesienie się do argumentacji zawartej w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

12 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1a u.p.e.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której wymagała ona uwzględnienia ze względu na to, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgłoszone przez skarżącą zarzuty nieistnienia obowiązku (w zakresie odsetek za zwłokę), a także braku wymagalności oraz niedopuszczalności egzekucji (z powodu jej wszczęcia przed dniem doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności) należało rozpatrzyć merytorycznie, nie zaś stwierdzić ich niedopuszczalność, gdyż nie były one przedmiotem rozpatrzenia w innym postępowaniu (sądowym, administracyjnym ani podatkowym).

13 W konsekwencji wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

14 Kolegium nie wystosowało odpowiedzi na skargę kasacyjną.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

17 W pierwszej kolejności należy wskazać, że o odrębności administracyjnego postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego decyduje przede wszystkim cel jakiemu służą. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, natomiast celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego oceny w świetle obowiązującego prawa, a następnie wydaniu rozstrzygnięcia przyznającego stronie prawa lub nakładającego na nią obowiązki. Powyższa odrębność postępowań w sposób wyraźny została wyrażona w art. 29 § 1 u.p.e.a., w którym normodawca wprost ustanowił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Uzasadnieniem tej zasady jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie powinno się rozstrzygać spraw ostatecznie rozstrzygniętych, spraw do których orzeczono rygor natychmiastowej wykonalności, ale rozpatrzyć kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Należy pamiętać, że postępowanie egzekucyjne nie jest trzecią instancją, w której kontrolowane jest postępowanie, w którym wydano orzeczenie, będące podstawą postępowania egzekucyjnego.

18 Jednym z zarzutów egzekucyjnych jest brak wymagalności obowiązku z uwagi na niedoręczenie w terminie niedostatecznej decyzji wymiarowej i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Mając na względzie wskazany wyżej art. 29 § 1 cytowanej ustawy, zabraniający organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku, należy przyjąć, że w tym wypadku organ egzekucyjny może tylko zwrócić się do wierzyciela o zajęcie merytorycznego stanowiska.

19 Z art. 34 § 4 u.p.e.a. wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, a to oznacza, że organ nie bada ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 359/12 i II FSK 1262/12). W sprawie zajęcia stanowiska wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku stanowiącego podstawę zarzutu na podstawie dokonanej analizy całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1412/10 i z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II FSK 1631/10). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

20 Jak wynika z materiału dowodowego, przestawionego sądowi administracyjnemu do kontroli, podatnik złożył w dniu 27 listopada 2014 r. zażalenie na postanowienie wierzyciela - tj. Prezydenta Miasta C. o nadaniu decyzji wymiarowej z dnia 31 października 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyłącznie w tym trybie możliwe jest badanie prawidłowości doręczenie tego postanowienia. Oznacza to, że powyższa kwestia pozostaje poza sferą kompetencji organu egzekucyjnego, rozpatrującego zarzuty w trybie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., bowiem odbywa się w toku postępowania wymiarowego, a jej doręczenie decyduje o wymagalności obowiązku wynikającego z tej decyzji.

21 Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych należy wyjaśnić, że w obrocie prawnym nie ma generalnie obowiązku płacenia odsetek od długu pieniężnego. Obowiązek ich zapłaty musi wyraźnie wynikać z czynności prawnej, z przepisu ustawy, z orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu administracji państwowej.

22 W myśl art. 53 § 1 O.p. od zaległości podatkowych nalicza się odsetki za zwłokę. W przepisie art. 54 § 1 O.p. normodawca wskazał sytuacje, w których nie nalicza się odsetek.

23 W niniejszej sprawie zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości powstało z dniem doręczenia podatnikowi decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego podatku. W sytuacji, gdy podatnik nie uiścił podatku w terminie powstaje zaległość podatkowa, od której naliczane są odsetki. Obowiązek naliczenia odsetek jest niezależny od okoliczności powstania zaległości podatkowej i woli stron stosunku prawnopodatkowego. Powstaje on z mocy prawa, niezależnie od tego, czy podatnik lub organ wie o powstaniu zaległości i w konsekwencji odsetek. Decyzja organu podatkowego dotycząca naliczenia odsetek jest decyzją deklaratoryjną, która nie powinna być badana przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego w administracji.

24 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowanych podglądów, oceny czy też stanowiska prezentowanego przez ten sąd. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie ma być zwięzłe, syntetyczne i logicznie spójne. Takim właśnie uzasadnieniem jest prezentowane w zaskarżonej sprawie, a to oznacza, że wyrok poddaje się kontroli.

25 Niezależnie od powyższego stwierdzenia, odnosząc się do zarzutu "błędnego oznaczenia przedmiotu rozpatrzenia w trybie zarzutów wobec egzekucji", niewyjaśnienie "odrębności postępowań" oraz nieodniesienie się do argumentacji zawartej w skardze, analiza treści uzasadnienia wyroku, jak już wcześniej wskazano, pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Domaganie się od Sądu pierwszej instancji prowadzenia rozważań w innym zakresie niż przedmiot postępowania jest nieporozumienień. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli były zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, Sąd pierwszej instancji zbadał powyższą kwestię i wypowiedział się na ten temat i w sposób jednoznaczny stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia przez organ egzekucyjny powyższych zarzutów. Jest to pogląd trafny, a uzasadnienie wyroku wyjaśnia w sposób zwięzły i komunikatywny podstawy prawne takiego stanowiska.

26 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.