Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., II FSK 656/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., II FSK 656/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA Stefan Babiarz, WSA del. Lidia Ciechomska – Florek (sprawozdawca), Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 1311/11 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od R. C. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. Akt I SA/Wr 1311/11 oddalił skargę R. C., dalej jako "strona", na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako " p.p.s.a."( Dz. U z 2012 r., poz. 270). Wyrok zaskarżony skargą kasacyjną strony, wydany został w oparciu o przyjęty przez Sąd następujący stan faktyczny sprawy:

3 Naczelnik Urzędu Skarbowego W., działając jako organ egzekucyjny, prowadził postępowanie egzekucyjne wobec strony, na wniosek i w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W..

4 Zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2010 r. dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej strony, tj. nadpłaty w podatku dochodowym za 2009 r. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] oraz [...].

5 W odpowiedzi na to zawiadomienie strona, pismem z dnia 19 lipca 2010 r., podniosła, że "tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS utraciły moc prawną w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 41, poz. 888)". Zdaniem strony, art. 13 ww. ustawy wyłącza możliwość egzekwowania od niej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż postępowanie w sprawie wymiaru składek, uległo umorzeniu z mocy prawa. Podkreśliła, że egzekwowanie od niej "jakichkolwiek pieniędzy z powodu niezapłaconych składek byłoby naruszeniem prawa zarówno przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który nie wycofał tytułów egzekucyjnych, jak i przez organ egzekucyjny, który mając wiedzę o bezprawności tytułów egzekucyjnych, takiej egzekucji by dokonał".

6 Organ egzekucyjny, pismem z dnia 30 lipca 2010 r., wezwał stronę do sprecyzowania treści pisma z dnia 19 lipca 2010 r. ponieważ sugeruje ona, że intencją strony było złożenie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako "u.p.e.a." Organ egzekucyjny uprzedził stronę, że niesprecyzowanie treści pisma z dnia 19 lipca 2010 r. w zakreślonym terminie spowoduje rozpatrzenie pisma jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Pismo to, po dwukrotnym awizowaniu, zostało uznane za doręczone w dniu 23 września 2010 r. i pozostawione w aktach sprawy, w sposób wskazany w treści art. 44 k.p.a.

7 Strona nie sprecyzowała pisma w zakreślonym terminie i organ egzekucyjny pismem z dnia 7 września 2010 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych w piśmie strony z dnia 19 lipca 2010 r.

8 W dniu 19 października 2010 r. strona wniosła do organu egzekucyjnego pismo, w którym powtórzyła te same argumenty.

9 W odpowiedzi, pismem z 25 listopada 2010 r. wierzyciel wyjaśnił, że nie prowadził wobec zobowiązanej strony postępowania w sprawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jedynie postępowanie w sprawie stwierdzenia podlegania przez stronę ubezpieczeniom społecznym. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia 6 maja 2005 r. stwierdzającą, że strona od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wydania decyzji podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnym, rentowym, wypadkowym. Odwołanie od tej decyzji zostało odrzucone przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. Wydział IX Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt [...]. Decyzja ta - jako prawomocna - stanowiła podstawę wystawienia tytułów wykonawczych [...], a następnie wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Wierzyciel wyjaśnił także, że podnoszony przez stronę zobowiązaną fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej został potwierdzony dopiero decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r. znak [...] stwierdzającą, że od dnia 7 maja 2005 r. strona nie podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnym, rentowym, wypadkowym. Zauważył, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest wobec strony z tytułu należności za okres od 1 stycznia 1999 r. do maja 2005 r. zatem brak było przesłanek uzasadniających umorzenie tego postępowania.

10 Organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2010 r. znak [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów ww. wykonawczych. Jego zdaniem, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zastosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą do wykonania obowiązku. Podkreślił, że w ramach prowadzonego postępowania dochodzone są wyłącznie wymagalne należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do maja 2005 r., stąd brak było przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a.

11 Strona, w zażaleniu z dnia 22 grudnia 2010 r. zarzuciła, że orzekanie przez organ egzekucyjny na podstawie art. 59 u.p.e.a. było błędem, gdyż intencja wniosku strony z dnia 19 lipca 2010 r. była inna. Strona podkreśliła, że ww. piśmie wskazała jedynie, że w świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela utraciły moc prawną z chwilą wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 9 sierpnia 2008 r. i tym samym podniosła, że organ egzekucyjny zignorował treść art. 13 powołanej ustawy, przez co dopuścił się naruszenia prawa. Wskazała także, że skoro nie było prowadzone postępowanie w sprawie wymiaru składek to znaczy, że składki były odprowadzane prawidłowo, co nasuwa wątpliwości odnośnie przyczyny wystawienia tytułów wykonawczych.

12 Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. znak [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W. uchylił w całości postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jego zdaniem, nie sposób było uznać, czy zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia był zgodny z żądaniem strony, a także, czy wierzyciel wypowiedział się co do zasadności prowadzenia wobec strony zobowiązanej postępowania egzekucyjnego w zakresie, w jakim żądała tego strona.

13 Organ egzekucyjny pismem z dnia 10 lutego 2011 ponownie wezwał stronę do sprecyzowania treści pisma z dnia 19 lipca 2010 r. poprzez wskazanie, z jakich środków prawnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chce skorzystać, oraz których tytułów wykonawczych wniosek dotyczy, a następnie zwrócił się do wierzyciela pismem z dnia 15 marca 2011 r. znak [...] o ponowne zajęcie stanowiska w sprawie.

14 Wezwanie, po dwukrotnym awizowaniu (w dniu 16 lutego 2011 r. i 24 lutego 2011 r.), zostało zwrócone przez Pocztę Polską do nadawcy z adnotacją: "zwrot nie podjęto w terminie". W tej sytuacji, stosownie do treści art. 44 k.p.a., organ egzekucyjny uznał wezwanie za doręczone w dniu 2 marca 2011 r. i ponownie rozpatrzył pismo strony z dnia 19 lipca 2010 r. jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego do wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych we W., czynnych w dniu orzekania.

15 Pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r. wierzyciel podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 listopada 2010 r., wskazując jednocześnie, że stanowisko to dotyczy również tytułu wykonawczego o nr [...] obejmującego nieuregulowane składki na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2002 r.

16 Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [...] organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W.. W postanowieniu tym organ egzekucyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy wykazał, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 888) nie stanowią przesłanki z art. 59 § 1 u.p.e.a. do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

17 W zażaleniu na powyższe postanowienie strona, podobnie jak we wcześniejszych swoich pismach podniosła, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wprost na mocy powołanej ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także, że "wszystkie punkty uzasadnienia postanowienia są nieistotne, albowiem odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy."

18 Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 r. znak [...], Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie strona zobowiązana pozostawała w błędzie twierdząc w zażaleniu, że postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z mocy prawa. Wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych nie było umorzone z mocy prawa ani też nie zostało umorzone w drodze postanowienia.

19 Na to postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa, polegające na "całkowitym ignorowaniu przepisu art. 13 powołanej ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw i podejmowaniu postanowień wbrew jasno wyrażonej, niedopuszczającej żadnych interpretacji treści art. 13 jak i wbrew duchowi tej ustawy". Strona podtrzymała wyrażone uprzednio stanowisko, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw sama z siebie umarza postępowanie będące w toku w dniu wejścia jej w życie, oraz że przepisy tej ustawy (art. 13 pkt 1), mają zastosowanie do jego sprawy, jak i do wielu innych osób będących w analogicznej sytuacji.

20 Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyjaśnił w uzasadnieniu, że jakkolwiek pismo strony z dnia 19 lipca 2010 r. mogło budzić wątpliwości co do charakteru, to jednak organ egzekucyjny dwukrotnie, choć bezskutecznie zwracał się do strony o dookreślenie jej intencji i zawartego w tym piśmie żądania, informując jednocześnie, że w razie nieudzielenia odpowiedzi zostanie ono rozpoznane jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Mimo że wezwania organu w powyższym zakresie zostały doręczone na podstawie art. 44 k.p.a. (fikcja doręczenia), zaś zobowiązany w swoich pismach z dnia 22 grudnia 2010 r. i z dnia 18 kwietnia 2011 r., podnosił, że nie domagał się umorzenia postępowania ( bowiem , jego zdaniem, zostało ono umorzone "z mocy ustawy"), nie można czynić organom egzekucyjnym zarzutu, że rozpoznały zarówno pismo strony z dnia 19 lipca 2010 r. jak i kolejne pismo z dnia 19 października 2010 r. w oparciu o art. 59 § 1 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy egzekucyjne uznały, że umorzenie postępowania egzekucyjnego najbardziej odpowiadało intencji pisma strony. Strona co prawda twierdziła w pismach, że nie chodzi jej o umorzenie postępowania, ale bazowała na założeniu, że obowiązki podlegające egzekucji (należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) uległy wcześniej umorzeniu z mocy prawa. W tym kontekście, mając na uwadze przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wyliczone w przepisie art. 59 § 1 u.p.e.a., należało uznać, że organ prawidłowo postąpił wyjaśniając zobowiązanemu, na jakiej podstawie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, oraz informując, że w razie niewskazania innej podstawy rozpoznania pisma, zostanie ono potraktowane jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z art.59 § 1 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że umorzenie obowiązku podlegającego egzekucji (podobnie jak jego niewymagalność lub wykonanie), stanowią jedną z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zważywszy na argumenty podniesione przez stronę w piśmie z dnia 19 lipca 2010 r. oraz w dalszych pismach, przy jednoczesnym braku odpowiedzi strony na pisma organu egzekucyjnego z dnia 30 lipca 2010 r. oraz z dnia 10 lutego 2011 r., a w konsekwencji niesprecyzowania żądania wniosku, za najbardziej trafne należało uznać rozpoznanie przez organ pisma strony z dnia 19 lipca 2010 r. jako żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku może także stanowić podstawę zarzutu na postępowanie egzekucyjne, jednak Sąd uznał, że nawet gdyby intencją strony było wniesienie zarzutu na postępowanie egzekucyjne (przy czym należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do zarzutów obowiązuje 7-dniowy termin na ich wniesienie, który nie ma zastosowania do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego), to intencja ta, nie mogłaby w znaczący sposób wpłynąć na sposób załatwienia sprawy. Stąd, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ egzekucyjny prawidłowo rozpatrzył wniosek strony z dnia 19 lipca 2010 r. jako żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego, jako że spośród różnych możliwych kwalifikacji przedmiotowego pisma, ta najbardziej odpowiadała treści podniesionych w nim zarzutów. Nie bez znaczenia w sprawie jest, że pod względem zastosowanego trybu i przewidzianych prawem skutków zastosowana kwalifikacja była korzystna dla strony. Nadto, w razie otrzymania informacji, które uzasadniałyby umorzenie postępowania egzekucyjnego, w tym wypadku podniesienie przez stronę okoliczności umorzenia egzekwowanego obowiązku, organ umarza postępowanie, bez względu na to, czy przesłanki umorzenia zostaną stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź też w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić także w innych przypadkach, przewidzianych zarówno w ustawie egzekucyjnej, jak i w innych ustawach. Przepis art. 60 u.p.e.a. w kwestiach regulowania instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego zastrzega wyraźnie akt rangi ustawowej (vide: Piotr Pietrasz Komentarz do art.59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex 2010). W ocenie Sądu, art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie i nie mógł być podstawą, w oparciu o którą doszło z mocy prawa do umorzenia obowiązków strony z tytułu ubezpieczenia społecznego. Regulacja powyższa odnosi się bowiem wyraźnie do postępowań w sprawach wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, które toczyły się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ponadto stanowił on podstawę do umorzenia tych postępowań, nie zaś do umorzenia powstałych już i określonych obowiązków z tytułu ubezpieczeń społecznych. Jak natomiast wynikało z informacji uzyskanej przez organ egzekucyjny od wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., wobec strony nie prowadzono postępowania w sprawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a jedynie postępowanie w sprawie podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 6 maja 2005 r., które zakończyło się wydaniem decyzji dnia 6 maja 2005 r., obejmującej stronę ubezpieczeniem z ww. tytułów. Odwołanie od tej decyzji zostało odrzucone przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. Wydział IX Ubezpieczeń Społecznych. Postępowanie w powyższym zakresie nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie wymiaru składek, do którego odnosi się powoływany przez stronę art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podobnie jak nie było to postępowanie toczące się w dniu wejścia w życie tej ustawy. Natomiast postępowanie prowadzone przez Dyrektora ZUS w związku ze zgłoszeniem przez stronę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej zostało zakończone decyzją z dnia 24 sierpnia 2007 r., stwierdzającą, że nie podlegała ona ubezpieczeniom społecznym od 7 maja 2005 r. (odwołanie zostało odrzucone przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we W. Wydział IX Ubezpieczeń Społecznych, apelację oddalił Sąd Apelacyjny we W. Wydział III Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych).

22 Strona działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w skardze kasacyjnej z dnia 4 stycznia 2012 r., wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania w zakresie wszystkich tytułów wykonawczych wystawionych przeciwko stronie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., czynnych w dniu orzekania. Zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych.

23 Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

24 - art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004r., nr 173, poz. 1807 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca winien opłacać składki na ubezpieczenie społeczne,

25 - art. 13 ustawy z dnia 10.07.2008r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz z zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym nie jest postępowaniem w sprawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a co za tym idzie, w sprawie nie ma zastosowania powołany przepis prawa.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podał, że strona w latach 1998-2001 zgłosiła 18 przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej. W stosunku do niej wydano szereg rozstrzygnięć o podleganiu ubezpieczeniu, określeniu podstawy wymiaru składek, o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 7 listopada 2006r., odrzuceniu zażalenia. W następstwie tych rozstrzygnięć decyzja ZUS nr [...]z dnia 6 maja 2005r. stała się prawomocna dnia 10 sierpnia 2009r . a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które nastąpiło dnia 20 września 2008 r. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji nie poczynił pełnych i niezbędnych ustaleń w zakresie przebiegu procesu uprawomocniania się decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dokonał też samodzielnych ustaleń, czy stanowisko wierzyciela jest uzasadnione i prawidłowe, skoro strona zarzuciła nieistnienie obowiązku opłaty składek z mocy samego prawa. W ocenie strony, nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiocie ustalenia podlegania ubezpieczeniom społecznym nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie wymiaru składek, do którego odnosi się powoływany przez stronę art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, podobnie jak nie było to postępowanie toczące się w dniu wejścia w życie tej ustawy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia podlegania ubezpieczeniom społecznym jest jednym z dwóch postępowań (obok postępowania w przedmiocie określenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne), których rozstrzygnięcia decydują o wymiarze składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi najpierw ustalić czy dana osoba podlega ubezpieczeniom, a ustalenie podlegania tym ubezpieczeniom rodzi obowiązek zapłaty składek, których wysokość ustalana jest w kolejnej decyzji. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, w czasie którego nie opłaca się składek na ubezpieczenie (art. 14a ust. 1 powołanej ustawy), przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. W stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 7 ustawy), a art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008r o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw stanowi, że:

27 1. Postępowania prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się w związku ze zgłoszeniem przez przedsiębiorcę czasowego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, ulegają umorzeniu;

28 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, w sytuacji gdy przedsiębiorca, który zgłosił czasowe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej, faktycznie ją wykonywał. Stąd należy przyjąć, iż postępowania w przedmiocie ustalenia podlegania ubezpieczeniom społecznym są postępowaniami w sprawach wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż zmierzają do określenia tego wymiaru.

29 W przypadku zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej płatnik składek zobowiązany jest zgłosić ten fakt w organie ewidencyjnym, który następnie przekazuje do ZUS kopię wpisu o zawieszeniu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisu art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008r o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw jest niezgodna z jej celem, którym jest zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie zgłoszonego zawieszenia prowadzenia działalności. Postępowanie prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym jest postępowaniem zmierzającym do obciążenia przedsiębiorcy składkami na ubezpieczenie społeczne, a zatem jest sprawą dotyczącą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

30 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych, dlatego została oddalona.

33 Jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik strony wskazał naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przy czym w pierwszym zarzucie nie podniósł czy Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa czy też niewłaściwie go zastosował. W drugim zarzucie pomimo wskazania na błędną wykładnię przepisu prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie przedstawił właściwej jego wykładni w realiach sprawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna w szczególności przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Aby strona mogła osiągnąć cel, któremu służy skarga kasacyjna autor skargi kasacyjnej winien wskazać konkretny przepis lub przepisy prawa materialnego bądź procesowego naruszony przez Sąd pierwszej instancji ze wskazaniem sposobu tego naruszenia: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Regulacja zawarta w art. 174 p.p.s.a. wskazuje bowiem dwie podstawy kasacyjne:

34 - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

35 - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

36 Przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią niezbędne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Wynika to z faktu, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 498/12). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do naruszenia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygniecie sprawy przez Sąd pierwszej instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać lub w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I GSK 856/10 Lex Nr 1120565, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK1650/11 Lex Nr 1136645, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK20/11 Lex Nr. 1121149, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 19/11 LEX nr 11211148, postanowienie NSA z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II GSK 917/10 LEX nr 1068898).

37 Sąd Odwoławczy zauważa, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika , że w podstawach skargi kasacyjnej pełnomocnik strony nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, lecz jednie sposób rozumienia prawa materialnego przez Sąd, co wynika wprost z treści zarzutów. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca zarazem naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby być podstawą do wzruszenia stanu faktycznego sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 319/11 LEX nr 1122853 "... Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że błędne zastosowanie, bądź niezastosowanie, przepisów prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – udowodnienia ich wadliwości. Ponadto skuteczność takiego zarzutu jest żadna, także z uwagi na ścisłe związanie podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności ( por. wyrok z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12 CBOSA).

38 Autor skargi kasacyjnej w pierwszym zarzucie tej skargi wskazał na art. 14a ust. 7 o swobodzie działalności gospodarczej jako naruszenie prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował, dlatego tą podstawę uznać należy za chybioną. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia : 20 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1522/10 LEX nr 1069268 oraz w wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I FSK 337/11 LEX nr 965873 "...Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni wskazywanego przepisu prawa materialnego. Oczywiście strona może w skardze kasacyjnej podnosić, że Sąd pierwszej instancji zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, ale wówczas powinien wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia." Z kolei

39 w wyroku z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1462/10 LEX nr 1068415 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " ...stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa."

40 Wyznaczony przez art. 183 § 1 p.p.s.a. zakres kognicji sądu odwoławczego nie pozwala na wypowiedzenie się Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat "zarzutów", które nie zostały powiązane z naruszeniami przepisów prawa (podobnie w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. II FSK 2408/11 CBOSA).

41 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postepowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 poz. 490 ze zm.).