Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., II FSK 55/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., II FSK 55/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2595/15 w sprawie ze skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...], 3) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 1.Wyrokiem z 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. III SA/Wa 2595/15 oddalił skargę I. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: Spółka, strona skarżąca) na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej "organ") z 17 lipca 2015 r. w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia.

3 2. Ze stanu sprawy, przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z 23 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił Spółce wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za maj 2013 r. i niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych za maj 2013 r. Decyzję tę doręczono stronie skarżącej 23 kwietnia 2014 r. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Pismo z 6 maja 2014 r. , zawierające środek odwoławczy zostało podpisane przez Prezesa zarządu Spółki M. W. 18 maja 2015 r. Spółce doręczono pismo organu (z 13 maja 2014 r.) do przedłożenia w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, dokumentu potwierdzającego, że M. W. był upoważniony do samodzielnego złożenia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia w przypadku niewykonania wezwania. Postanowieniem z 17 lipca 2015 r. organ pozostawił odwołanie Spółki bez rozpoznania, stosownie do art. 49 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127,poz. 721 ze zm.) i art. 169 § 1 w zw. z art. 169 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako :"O.p.") z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych odwołania.

4 3. W skardze na to postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art.169 § 1 O.p. Podniosła, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy odwołanie ma braki formalne. Tymczasem w dacie sporządzenia odwołania prezes zarządu Spółki był umocowany do jej jednoosobowej reprezentacji.

5 Organ wniósł o oddalenie skargi.

6 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Zdaniem Sądu trafnie uznał organ, że z informacji w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego nie wynikało jednoznacznie, że prezes zarządu może jednoosobowo reprezentować spółkę. Z akt sprawy administracyjnej wynikało natomiast, że podejmując czynności w postępowaniu działał zazwyczaj łącznie z innym członkiem zarządu. Prawidłowo zatem, wobec istniejących wątpliwości, organ wezwał Spółkę do wykazania umocowania Prezesa do jednoosobowego działania. Strona nie przesłała żądanego dokumentu, mimo wyznaczenia terminu i pouczenia o skutkach jego niezachowania. Pozbawiła tym samym organ możliwości weryfikacji należytego umocowania prezesa zarządu do złożenia odwołania. Nieuzupełnienie braków formalnych odwołania uprawniało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 169 § 4 O.p.

7 5. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła strona skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

8 - art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz częściowo błędne odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu, nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia;

9 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez uznanie prawidłowości zastosowania art.169 § 1 O.p. w sytuacji, gdy nie zachodziła podstawa do jego zastosowania.

10 Strona skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca opisała przebieg postępowania przed organem, wskazała na to, że dopiero po roku od wniesienia odwołania wezwano ją do uzupełnienia braków formalnych odwołania, choć wcześniej informowano ją o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania, następnie wezwano do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, co utwierdziło stronę w przekonaniu, że odwołanie spełnia wszelkie wymogi formalne. Działanie organu naruszało w związku z tym art.125 § 1 i art. 121 § 1 O.p. Strona podtrzymała także swoje twierdzenia, że w dacie składania odwołania prezes zarządu był uprawniony do samodzielnego złożenia odwołania. Jej zdaniem nie było zatem powodu do wezwania Spółki w trybie art. 169 § 1 O.p.

12 Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie skorzystał także z możliwości zajęcia stanowiska na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

13 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć większość podniesionych w niej zarzutów jest chybiona.

15 Naczelny Sąd Administracyjny jest, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., związany granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W tej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd musi zatem ograniczyć się wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie jednolicie wyrażany jest pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji jej autora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1801/18, z 23 października 2018 r., sygn. akt I FSK 2150/16, z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 1559/16, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo powinny być wymienione w tej części środka odwoławczego, w którym zawarto podstawy kasacyjne. Ponieważ jednak skarga kasacyjna powinna się składać również z uzasadnienia podstaw kasacyjnych, zamieszczenie zarzutów w tej części pisma procesowego, nie powoduje ich bezskuteczności. Muszą one jednak być jednoznaczne i uzasadnione.

16 Powyższe uwagi odnoszą się do rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W jej uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 125 § 1 i art. 121 § 1 p.p.s.a. Opisała również, na czym naruszenie to polegało. Zarzut naruszenia powołanych przepisów Ordynacji podatkowej został postawiony w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy zatem uznać, że został on w sposób dostateczny sprecyzowany i uzasadniony.

17 Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że istotnie w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania (postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania zostało wydane po roku od jego wniesienia). W tym okresie strona była dwukrotnie informowana o konieczności przedłużenia postępowania (choć nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego ani wyjaśniającego), przy czym żaden ze wskazanych w postanowieniach terminów nie został ostatecznie przez organ zachowany. Wezwano ją ponadto do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (w sierpniu 2014 r.). Działania organu mogły zatem stronę utwierdzić w przekonaniu, że odwołanie spełnia wszelkie wymogi formalne. Czynności organu odwoławczego powinny bowiem rozpocząć się od sprawdzenia, czy odwołanie spełnia wymogi formalne, również te właściwe dla każdego pisma w postępowania. Dopiero takiemu odwołaniu, które odpowiada wymogom formalnym, powinno się nadać bieg i przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Przedłużeniu podlega natomiast, zgodnie z art. 140 § 1 O.p., termin do załatwienia sprawy, czyli do podjęcia działań, które mają doprowadzić do jej zakończenia w sposób przewidziany w art. 233 § 1 i 2 O.p. W takiej sytuacji wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania po upływie roku od jego złożenia i po wezwaniu strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, która to czynność podejmowana jest z reguły tuż przed podjęciem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, mogło u strony wywołać przekonanie, że jest to pomyłka organu. Działanie takie narusza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadę pogłębiana zaufania do działania organów podatkowych, o której mowa w art. 121 § 1 O.p. Zasada ta nie jest jedynie postulatem ustawodawcy wobec tych organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA w Warszawie z 26.03.2002 r., sygn. akt III SA 3390/00, Przegląd Podatkowy z 2003, nr 1, s. 63; wyrok NSA z 27.08.2014 r., sygn. akt II FSK 2068/12). Jeżeli organ, naruszając zasadę szybkości postępowania i zaniedbując sprawdzenie odwołania pod względem formalnym po jego przekazaniu przez organ pierwszej instancji, po wezwaniu strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wzywa ją następnie (po upływie roku od wniesienia odwołania) do uzupełnienia braków formalnych odwołania, to tego rodzaju działanie organu stanowi naruszenie zasady, o której mowa w art.121 § 1 O.p., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Zauważyć ponadto należy, że organ (po roku od wpływu odwołania) próbował we własnym zakresie (sięgając do danych archiwalnych z Krajowego Rejestru Sądowego) ustalić, jaka była reprezentacja spółki w dacie sporządzenia odwołania. Z wypisu z rejestru wynikało, że w tym czasie w zarządzie Spółki był tylko jeden członek zarządu (prezes zarządu) i prokurenci (którzy członkami zarządu nie są). Reprezentacja Spółki powinna zaś być łączna, ale w przypadku wieloosobowego zarządu. Skoro organ miał możliwość sprawdzenia zasad reprezentacji Spółki i dokonał takiego sprawdzenia, to tym bardziej powinien ocenić we własnym zakresie, na podstawie tego wypisu, prawidłowość reprezentacji strony. Jeżeli zdaniem organu zarząd powinien być wieloosobowy, to należało rozważyć, czy z uwagi na braki w składzie zarządu Spółka posiadała zdolność do czynności prawnych i czy nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania (art. 201 § 1 pkt 4 O.p.).

19 Należy jednocześnie podkreślić, że przepisy nie zakreślają terminu, w którym organ może wzywać stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Znaczny upływ czasu pomiędzy wniesieniem odwołania a wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych odwołania co do zasady nie pozbawia zatem organu prawa do wezwania do ich uzupełnienia na podstawie art. 169 § 1 O.p. Strona będąca osobą prawną ma obowiązek wykazania, że odwołanie zostało podpisane przez osoby umocowane do działania w jej imieniu i zgodnie z obowiązującymi ją zasadami reprezentacji. Jeżeli zatem do odwołania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie doręczono wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, organ ma prawo wezwać ją do wykazania umocowania do działania w jej imieniu przez osoby, które podpisały odwołanie. Jest to też istotne dla potwierdzenia zdolności strony do czynności prawnych. Z tych względów nie można uznać, że organ – co do zasady – naruszył art. 169 § 1 O.p., wzywając Spółkę do wykazania umocowania prezesa zarządu do samodzielnego reprezentowania Spółki. Spółka została prawidłowo pouczona o terminie wykonania wezwania i skutkach niewykonania wezwania w tym terminie. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 169 § 1 O.p. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do uchylenia postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 169 § 1 O.p. Jedynie sekwencja zdarzeń, jaka miała miejsce w tej sprawie (podejmowanie czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy i informowanie o nich strony) powoduje, że działanie organu naruszało art. 121 § 1 O.p.

20 Sąd nie naruszył także art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego sprawy. Błędne wskazanie roku w jednym miejscu uzasadnienia było oczywistą omyłką pisarską, Sąd bowiem, jak wynika z uzasadnienia, zauważył roczny odstęp między złożeniem odwołania a wezwaniem do usunięcia jego braków. Z tych faktów wyprowadził jedynie niewłaściwe wnioski, nie zauważył bowiem naruszenia art. 121 § 1 O.p. Zarzutu tego nie podniesiono w skardze, ale z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji obowiązany jest do zbadania legalności zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy, a nie jedynie w granicach zarzutów skargi. Ten błąd nie powoduje jednak naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1 O.p.

21 Z tych względów uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną dla potrzeb rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

22 O kosztach postępowania sądowego za obie instancje , na które składały się wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia i koszty wynagrodzenia radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 200 , art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) i ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).