Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 416/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 416/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jan Rudowski, Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 297/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 15 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I. Stan sprawy przedstawiał się następująco:

3 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wystawił tytuły wykonawcze na zaległości G.J. w składkach na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lata 1999, 2003-2005 i przesłał je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B., jako organu egzekucyjnego, do realizacji,

4 2. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze, opierając postanowienie na art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea).

5 W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny, powołując się na art. 222 ustawy egzekucyjnej, stwierdził, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Podkreślono, że w toku podejmowanych czynności egzekucyjnych ustalone zostało, że zobowiązany nie przebywa pod adresem wskazanym przez wierzyciela. Informację tę uzyskano od konkubiny zobowiązanego i sąsiadów. Nadto organ egzekucyjny wskazał na informację uzyskaną z Komendy Powiatowej Policji w B., która potwierdza, że zobowiązany nie przebywa pod adresem (...). Zaakcentowano też, że w bazie danych Urzędu Skarbowego w B. brak jakichkolwiek informacji o składnikach majątkowych zobowiązanego. W związku z powyższym uznano, że nie ma możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślono jednocześnie, że w sytuacji, gdy nie wszczęto egzekucji administracyjnej i nie doręczono zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, brak jest podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego, w tym polegających na pozyskiwaniu informacji o zobowiązanym i jego ewentualnym majątku w trybie art. 36 upea.

6 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie ZUS zarzucił bezpodstawność zwrotu tytułów wykonawczych, ponieważ G.J. pod adresem zameldowania podjął osobiście w dniach 6 września 2004 r, 11 lutego 2005 r. oraz 16 grudnia 2005 r., wysłane do niego upomnienia. Wskazano również, że skoro organ egzekucyjny nadał przedmiotowym tytułom wykonawczym klauzulę przyjęcia ich do realizacji, to jednocześnie nie kwestionował prawidłowości adresu zobowiązanego.

7 Wierzyciel nadmienił, że posiada informacje o zatrudnieniu zobowiązanego w kwietniu 2005 r., a ponadto w ocenie wierzyciela organ egzekucyjny winien był w przedmiotowej sprawie skorzystać z doręczenia zastępczego.

8 3. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaznaczono, że niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do tego zobowiązanego była spowodowana "fizyczną nieobecnością pod adresem wyłącznie zameldowania", a nie zamieszkiwania, który to fakt musiał w rozumieniu art. 29 upea skutkować zwrotem tytułów wykonawczych do wierzyciela.

9 Zaakcentowano, że do bezefektywności egzekucji przyczynił się bezpośrednio wierzyciel, ponieważ posiadał informacje na temat składników majątkowych zobowiązanego, nie tylko podlegających egzekucji, ale rokujących częściowe chociażby zaspokojenie należności objętych przymusowym dochodzeniem, którymi nie podzielił się z działającym w jego imieniu organem egzekucyjnym. Nie zgodzono się z tym samym z zarzutem zażalenia braku należytej aktywności organu egzekucyjnego wobec G.J. i przerzucania na ten organ odpowiedzialności za poniesienie strat z powodu nie zrealizowania tytułów wykonawczych, mimo że ZUS sam wykazał opieszałość w wystawianiu tytułów wykonawczych.

10 4. W skardze na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, zarzucając błędne przyjęcia, że zachodzi niedopuszczalność egzekucji na podstawie art. 29 § 2 upea.

11 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w art. 27 upea wskazane zostały elementy konieczne, które musi zawierać tytuł wykonawczy, w tym "wskazanie adresu zobowiązanego" (art. 27 § 1 pkt 2). Podkreślono, że skarżący na wszystkich tytułach wykonawczych, skierowanych do organu egzekucyjnego, wskazał adres zobowiązanego, który wg wiedzy wierzyciela był jego adresem stałego zamieszkania. Zaakcentowano, że nie zmienia tego faktu okoliczność, że zobowiązany czasowo przebywa za granicą. Zdaniem skarżącego aby przyjąć, że wierzyciel nie wskazał adresu zobowiązanego organ egzekucyjny powinien bezspornie taką okoliczność wyjaśnić, czego nie uczynił. Podkreślono, że wysyłane do zobowiązanego przez wierzyciela upomnienia na wskazany w tytułach adres, były osobiście odbierane przez zobowiązanego.

12 Zdaniem skarżącego organ egzekucyjny winien był zastosować przepisy K.p.a. dotyczące doręczenia zastępczego.

13 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją.

14 W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że sporny problem dotyczy zasadniczo ustalenia zakresu obowiązków wierzyciela i organu egzekucyjnego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w kwestii ustalenia miejsca zamieszkania zobowiązanego. Dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymagane jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. W rozpatrywanym przypadku do tego nie doszło, a więc postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte. Stąd też dokonywana przez Sąd weryfikacja dotyczyć może wyłącznie oceny czynności podejmowanych zarówno przez wierzyciela, jak i organ egzekucyjny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

15 W ocenie Sądu uprawnienie organu egzekucyjnego do żądania informacji i wyjaśnień "w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji", nie uwalnia wierzyciela z obowiązku podania w tytule wykonawczym miejsca zamieszkania zobowiązanego, a więc miejsca, w którym organ egzekucyjny może skutecznie doręczyć zobowiązanemu tytuł wykonawczy.

16 Z akt sprawy wynika, że poborca skarbowy, udając się kilkukrotnie pod adres wskazany przez wierzyciela, ustalił że zobowiązany tam nie przebywa. Istotne znaczenie mają także uzyskane przez organ egzekucyjny informacje od konkubiny zobowiązanego, u której wcześniej zamieszkiwał. W ocenie Sądu zatem organ nie mógł doręczyć tytułów wykonawczych zobowiązanemu. Ponadto pod wymienionym adresem nie było żadnych składników majątkowych zobowiązanego, z których mogłaby być prowadzona egzekucja, a wierzyciel nie wskazał też innego mienia. Zatem w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego, nie wchodziła w grę możliwość doręczenia zastępczego.

17 6. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku ZUS zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 oraz 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika mimo ,że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy.

18 Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wysyłane przez wierzyciela upomnienia na wskazany następnie w tytułach adres, zostały osobiście odebrane przez zobowiązanego pod datą: 6 września 2004 r., 11 lutego 2005 r., 16 grudnia 2005 r. Ostatnia data poprzedza bezpośrednio datę wystawienia tytułów wykonawczych za rok 2005 (12 stycznia 2006r.). Wskazuje to bezsprzecznie, że w chwili wystawienia tytułów wykonawczych, zobowiązany nie tylko był zameldowany ale i faktycznie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Zatem tytuły wykonawcze zostały wypełnione zgodnie z postanowieniami art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wierzyciel w sposób prawidłowy podał adres miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Zatem nie można zgodzić się z twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wierzyciel przerzuca ten obowiązek na organ egzekucyjny.

20 ZUS nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu o niemożliwości doręczenia zastępczego. Przepis art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga "doręczenia" odpisu tytułu wykonawczego. Ustawodawca w żaden sposób nie określił tu sposobu doręczenia. Oznacza to, że zgodnie z art. 18 tejże ustawy do doręczeń tych będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisy dotyczące doręczenia zastępczego. Odpowiednie stosowanie tych przepisów powinno zaś uwzględniać szybkość i skuteczność wykonania określonych prawem obowiązków, w tym doręczenia tytułów wykonawczych.

21 II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 1. Sąd kasacyjny – stosownie do art. 183 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

24 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

25 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

26 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Podstawę zaskarżenia niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut "błędnej wykładni art.18 oraz art. 29 § 2 w zw. z art.27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 z późn. zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a." – polegającej na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika, mimo że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy". Tak sformułowany zarzut został skonstruowany wadliwie z dwóch powodów.

28 2. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej kwalifikuje wskazane przepisy jako regulacje materialnoprawne, przypisując je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego w sprawie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006). Tymczasem w ramach takiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie wierzyciel prawidłowo wskazał miejsce zamieszkania dłużnika.

29 3. Ponadto, wszystkie powołane regulacje prawne należy przyporządkować do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wynika to nie tylko z faktu umieszczenia tychże przepisów w ustawie normującej postępowanie (egzekucyjne), ale przede wszystkim z ich brzmienia. Charakter procesowy powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów nie powinien bowiem budzić żadnych wątpliwości. Art. 18 u.p.e.a. stanowi, iż jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 27 § 1 u.p.e.a. wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela (klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej). Art. 29 § 2 u.p.e.a. określa natomiast w jakich okolicznościach organ egzekucyjny może wydać zaskarżalne (w drodze zażalenia) postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, nie przystępując zarazem do egzekucji (jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2).

30 4. Stwierdzenie, iż powołane przez Skarżącego zarzuty należy kwalifikować jako powołane w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje z kolei doniosłe skutki dla dalszej oceny poprawności tak sformułowanych podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut oparty o tę podstawę (procesowy) skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12), aby mógł zostać merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym. W ramach sprawowanej przez siebie kontroli kasacyjnej, NSA bada prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), w granicach wyznaczonych przez środek odwoławczy, nie ocenia natomiast ponownie legalności decyzji (postanowienia), wydanego w postępowaniu administracyjnym (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349).

31 To zaś przesądza o wadliwości (konstrukcyjnej) powołanych w osnowie środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych. Podnosząc bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy bezwzględnie powołać w jego ramach odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił), które zostały naruszone przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto wykazać istotny wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004 r., nr 14, s. 632; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2321/04, niepubl.). Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania egzekucyjnego a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy egzekucyjne, przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 878/05, niepubl.). W związku z powyższym zarzuty naruszenia wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów procesowych (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy sądowoadministracyjnej stosowanymi przez Sąd wojewódzki.

32 5. Omówione powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, w kontekście brzmienia art. 183 p.p.s.a., uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawionego przez jej autora zagadnienia.

33 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.