Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., II FSK 3920/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., II FSK 3920/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Ewa Radziszewska - Krupa, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 564/14 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt II FSK 3920/14

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

5 Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

6 Skarżąca wniosła o umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) toczącego się przeciwko niej postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że egzekwowany obowiązek nie istnieje, bowiem nie istnieje decyzja, na podstawie której prowadzone jest to postępowanie.

7 Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 6.02.2014 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując, że toczy się ono na podstawie tytułów wykonawczych, obejmujących podatek za lata 2005-2007 od należących między innymi do skarżącej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 22.06.2014 r. postanowienie to utrzymało w mocy, wskazując, że tytuły wykonawcze zostały wystawione na podstawie funkcjonujących w obrocie prawnym, ostatecznych decyzji wymiarowych; jakkolwiek skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności tych decyzji, ale następnie wniosek ten cofnęła, a postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.).

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez przyjęcie, że przepis ten dotyczy nieistnienia zobowiązania podatkowego, podczas gdy dotyczy on nieistnienia obowiązku podatkowego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) przez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a także naruszenie art. 32, art. 38 i art. 40 Konstytucji oraz art. 2, art. 3 i art. 14 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: K.o.p.c.). Podniosła, że decyzje, na które powołuje się organ egzekucyjny, określają zobowiązanie podatkowe, w sytuacji, gdy nie występuje obowiązek podatkowy, ponieważ wpis w ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że skarżąca jest wieczystym użytkownikiem, jest sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 23.01.2003 r. (II CKN 1155/00) przesądził, że akt notarialny z dnia 23.12.1993 r., na podstawie którego skarżąca miała nabyć prawo wieczystego użytkowania, jest bezwzględnie nieważny, zachodzi przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego bez potrzeby eliminacji decyzji podatkowych z obrotu prawnego.

9 Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podstawę egzekwowanego od skarżącej obowiązku stanowią ostateczne decyzje Prezydenta Miasta Łodzi, które pozostają w obrocie prawnym mimo uruchomienia nadzwyczajnych trybów ich weryfikacji – nie tylko stwierdzenia nieważności, ale także wznowienia postępowań, a prawidłowość rozstrzygnięć organów podatkowych, wydanych w trybach nadzwyczajnych, zaaprobowały sądy administracyjne. Ponieważ decyzje ostateczne objęte są domniemaniem prawidłowości, tak długo, jak nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, określają zobowiązania podatkowe istniejące i podlegające wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym; w postępowaniu tym nie mogą być ponadto skutecznie podważane ustalenia faktyczne i ocena prawna, zawarte w tych decyzjach. Podatnik ma możliwość podważania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przy pomocy dowodów przeciwnych, ale w postępowaniu wymiarowym, toteż skarżąca mogła w toku tych postępowań powołać się na wyrok Sądu Najwyższego. Doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest prawnym obowiązkiem organu egzekucyjnego, toteż niezasadne są w tym kontekście zarzuty naruszenia Konstytucji czy K.o.p.c.

10 W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, o stwierdzenie naruszenia jej praw podmiotowych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

11 Zarzuciła:

12 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w związku z naruszeniem art. 128 O.p.;

13 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 128, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i § 2, art. 194 § 1 i § 2 oraz art. 194a § 1 O.p. (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

14 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 128 w związku z art. 247 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 O.p.;

15 4. naruszenie art. 30, art. 38, art. 40 i art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu w znaczeniu materialnym), art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 3, art. 6.1 i art. I Protokołu K.o.p.c., polegające na świadomym utrzymywaniu stanu naruszającego prawa podmiotowe skarżącej, objęte wskazanymi normami konstytucyjnymi oraz prawem międzynarodowym, przez niezastosowanie przepisów wskazanych w pkt 1, pkt 2 i pkt 3 (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. upatruje w nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzających postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za lata 2003-2013 na podstawie art. 208 § 1 (a nie § 2) O.p., a więc ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, a nie wniosek strony. Wskazała, że skoro w ocenie organu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności było bezprzedmiotowe, oznacza to, że decyzje, których nieważności postępowania dotyczyły, nie istnieją; w konsekwencji niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w oparciu o wystawione na ich podstawie tytuły egzekucyjne. O ile decyzje te jednak istnieją, są nieważne, gdyż zostały skierowane do podmiotów nie będących stronami, bowiem skarżąca nie jest ani właścicielem nieruchomości, ani jej użytkownikiem wieczystym, ani też z niej nie korzysta.

17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajęło stanowiska w innej formie procesowej.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Należy zgodzić się ze skarżącą, że jedną z przesłanek umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 208 § 1 O.p. jest nieistnienie decyzji, której nieważność miałaby być oceniana. Nie oznacza to jednak, że samo przytoczenie tego przepisu jako podstawy prawnej umorzenia postępowania, przesądza, że decyzja nie istnieje i to przesądza w sposób wiążący zarówno dla organów podatkowych, jak i dla sądów administracyjnych. Otóż nawet wtedy, gdyby organ umorzył postępowanie nieważnościowe wychodząc z założenia, że decyzja, której nieważność miała być badana, nie istnieje, w sytuacji, gdy decyzja ta jednak istniałaby, wyeliminowanie jej z obrotu prawnego musiałoby nastąpić w następstwie wydania decyzji uchylającej ją lub stwierdzającej jej nieważność, a nie na mocy wspomnianego postanowienia. Innymi słowy, incydentalne postanowienie o charakterze proceduralnym, wydane w innym postępowaniu, nie niweczy bytu prawnego decyzji i skutków jej ostateczności, gdyż zgodnie z art. 128 O.p. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w O.p. oraz w ustawach podatkowych.

20 Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ podatkowy nie dlatego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, że uznał, iż decyzje te nie istnieją, ale dlatego, że skarżąca cofnęła wniosek o stwierdzenie ich nieważności; okoliczność ta wynika w sposób nie budzący wątpliwości z uzasadnienia postanowień umarzających postępowania. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć powinien rzecz jasna stanowić art. 208 § 2 O.p., a nie art. 208 § 1 O.p. - jak błędnie wskazał organ podatkowy - niemniej wadliwość ta nie prowadzi do zaistnienia odmiennych skutków prawnych podjętych rozstrzygnięć, a zwłaszcza skutków, które przypisuje im skarżąca. Nie jest więc prawidłowe zapatrywanie, że z rozstrzygnięć tych wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stało się bezprzedmiotowe dlatego, że decyzje ostateczne nie istnieją. W rzeczywistości skutek umorzenia wskazanych postępowań ograniczony jest do tego, że postępowania te nie zostały zakończone merytorycznie, a więc nie zakończyły się ani stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznych, ani odmową stwierdzenia ich nieważności. W konsekwencji decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, dalej istnieją i wywołują skutki prawne – choćby w zakresie możliwości ich przymusowego wykonania. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w oparciu o te decyzje, jest więc uprawnione.

21 W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście nie rozważył odmienności przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 2 O.p. w stosunku do przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p., ale odniósł się do orzeczeń sądów administracyjnych, aprobujących te umorzenia jako podjęte na wniosek skarżącej, a nie z przyczyny bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego, wynikającej z nieistnienia decyzji, do których postępowanie to miałoby się odnosić. Zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 128 O.p. nie można więc uznać, jako że nie budzi wątpliwości prawidłowa – i pozostająca w opozycji do zapatrywania skarżącej - konstatacja Sądu, że decyzje, stanowiące podstawę do wystawienia tytułów egzekucyjnych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, którego umorzenia domagała się skarżąca, pozostają w obrocie prawnym.

22 Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 128, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i § 2, art. 194 § 1 i § 2 oraz art. 194a § 1 O.p., gdyż w istocie odnosi się on do nieprawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków i zwalczania faktów, wynikających z tych wpisów, przeciwdowodami z dokumentów. W postępowaniu, którego przedmiotem jest odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzenie takiego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne i organ egzekucyjny oraz organ nadzoru postępowania takiego nie prowadziły. Nie stosowały zatem ani nie mogły stosować wymienionych w zarzucie przepisów O.p., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł oceniać zgodności z prawem ich zastosowania lub niezastosowania; w konsekwencji nie mógł także w oparciu o te przesłanki zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał także podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.as. w związku z art. 247 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 O.p., gdyż, po pierwsze, przedmiotem postępowania nie było stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale zbadanie jego zgodności z prawem oraz, po drugie, brak jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, względnie dotyczy sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej (art. 247 § 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 O.p.). W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny miał obowiązek zbadać, czy zachodzi określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to jest, czy obowiązek nie istnieje (ściślej: nie istniał w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego). Ponieważ organ ten słusznie uznał, że egzekwowany obowiązek istniał, zasadnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

24 Wreszcie, oczywiście niezasadny, a przede wszystkim nieumotywowany, jest zarzut naruszenia art. 30, art. 38, art. 40 i art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu w znaczeniu materialnym), art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 3, art. 6.1 i art. I Protokołu K.o.p.c., polegającego na świadomym utrzymywaniu stanu naruszającego prawa podmiotowe skarżącej, objęte wskazanymi normami konstytucyjnymi oraz prawem międzynarodowym, przez niezastosowanie przepisów wskazanych w pkt 1, pkt 2 i pkt 3 skargi kasacyjnej. Prawo skarżącej do sądu nie jest w żadnym stopniu ograniczone i z prawa tego skarżąca szeroko korzysta. Okoliczność, czy prawa podmiotowe skarżącej są rzeczywiście naruszane wskutek uznania jej za podatnika podatku od nieruchomości, może być zbadana w postępowaniu podatkowym. W takim postępowaniu można ocenić, czy skutki wyroku Sądu Najwyższego, na który skarżąca się powołuje, obejmują także kwestię praw do nieruchomości, niezależnie od tego, że ewentualne wadliwości wpisów w ewidencji gruntów i budynków mogą być zwalczane w postępowaniach odrębnych (nie podatkowych), których przedmiotem byłoby usunięcie tych wadliwości. Kwestie te nie mogą jednak podlegać badaniu w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena możliwości kontynuowania postępowania egzekucyjnego.

25 Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie okazał się uzasadniony żaden z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, przeto skarga ta, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

26 O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony, która wygrała sprawę w tej instancji.