Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3267/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3267/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 150/13 w sprawie ze skargi K. [...] S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 18 lipca 2013 r., I SA/Gl 150/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 12 grudnia 2012 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

3 2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: postanowieniem z 12 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie Prezydenta Miasta R. z 6 września 2012 r.:

4 1) ustalające koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącej,

5 2) obciążające skarżącą ww. kosztami egzekucyjnymi,

6 3) odmawiające skarżącej zwrotu wyegzekwowanych w dniu 21 stycznia 2010 r. ww. kosztów egzekucyjnych,

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium podało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (tak wyrok NSA z 26 marca 2009 r., II FSK 1883/07). Kolegium wyjaśniło, że nie podziela powoływanego przez spółkę stanowiska reprezentowanego przez część orzecznictwa, zgodnie z którym choć istniała formalnoprawna podstawa dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego w postaci nieostatecznej decyzji wymiarowej, to nie istniała materialnoprawna podstawa takiegoż postępowania: egzekwowana kwota nie była bowiem należna (tak m. in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II FSK 1521/10). W ocenie kolegium taka interpretacja stanu prawnego wykracza poza ramy wykładni językowej art. 64c § 3 u.p.e.a. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie brak jest także innych przesłanek powodujących obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wymienionymi w art. 64c § 2 i § 4 oraz art. 66 § 1 i § 3 u.p.e.a.

8 3. W skardze na powyższe postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 3 u.p.e.a.

9 4. WSA w Gliwicach uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona.

10 Sąd stwierdził, iż przedmiotem sporu w sprawie była kwestia stosowania art. 64c § 3 u.p.e.a. w sytuacji, gdy nieostateczna, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności decyzja podatkowa, będąca podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, po faktycznym wyegzekwowaniu od zobowiązanego objętych nimi należności i pobraniu stosownych kosztów egzekucyjnych, została następnie uchylona przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia złożonego od niej odwołania.

11 Zdaniem sądu, decyzja nieostateczna, o której mowa w art. 239a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej jako: "O.p."), której nadano rygor natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu w trybie ustawy egzekucyjnej, do czasu usunięcia z obrotu prawnego postanowienia o nadaniu takiego rygoru lub ustania bytu prawnego decyzji, której rygor taki nadano. Wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (egzekucji) na podstawie tytułów wykonawczych (egzekucyjnych) wystawionych w oparciu o nieostateczną decyzję podatkową, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jest zgodne z prawem. Uchylenie decyzji podatkowej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, skierowanego do egzekucji, nie stanowi o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji spowodowanym przez wierzyciela. Skutki takie rodzi uchylenie takiej decyzji i to dopiero od dnia jej uchylenia.

12 W ocenie sądu pierwszej instancji art. 64c § 3 u.p.e.a. reguluje postępowanie organu egzekucyjnego w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, nakazując ich zwrot zobowiązanemu i obciążenie nimi wierzyciela, o ile spowodował on tego rodzaju sytuację. Konieczność zwrotu pobranych od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych nie oznacza konieczności obciążania nimi wierzyciela. Organ egzekucyjny stosując art. 64c § 3 u.p.e.a. obciąża tymi należnościami wierzyciela tylko wtedy, gdy stwierdzi, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, przy czym okoliczność ta powinna wynikać z ostatecznego (lub prawomocnego) orzeczenia uprawnionego do jego wydania organu (w tym sądu). Oznacza to, że przepis art. 64c § 3 u.p.e.a. przewiduje również przypadek, kiedy to organ egzekucyjny nie uzyskuje (należnych mu) środków pieniężnych z tytułu kosztów egzekucyjnych.

13 Skoro w niniejszej sprawie, w chwili wystawienia spornych tytułów wykonawczych, decyzja będąca ich podstawą istniała w obrocie prawnym i podlegała wykonaniu (rygor natychmiastowej wykonalności), zaś w chwili wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, jak i samej egzekucji, do momentu jej zakończenia, wskutek wyegzekwowania wykonania objętego nimi obowiązku, sytuacja ta nie uległa zmianie, a uchylenie wykonywanej (wykonanej) decyzji nastąpiło w wyniku postępowania odwoławczego i nie doszło do stwierdzenia jej nieważności, to tym samym ustalenie, że wierzyciel, będący jednocześnie organem podatkowym, wydał podlegającą egzekucji decyzję z naruszeniem prawa, skutkującym niezgodnym z prawem jej wszczęciem i prowadzeniem, pozostawało w sprzeczności z wymienionymi wyżej okolicznościami i przepisami prawa. Twierdzenie zaś, że uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia spornych tytułów wykonawczych oznacza wadliwości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

14 Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do prawidłowego wyjaśnienia stanu skutkującego obciążeniem zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, a w szczególności organy nie ustaliły, by doszło do niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, którą spowodował wierzyciel.

15 Orzekając w sprawie kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny nie bada winy stron (zobowiązanego czy wierzyciela) w ich powstaniu lecz wyłącznie czy egzekucja rodząca tego rodzaju koszty została wszczęta i była prowadzona zgodnie z prawem (art. 64c § 3 u.p.e.a.), bądź też czy koszty te mogą być (lub nie) ściągnięte od zobowiązanego (art. 64 § 4 u.p.e.a.), albo też czy tytuł zawiera określone wady (art. 64c § 2 u.p.e.a.). "Wina" czy brak "winy" we wszczęciu lub (i) prowadzeniu egzekucji, nie ma znaczenia dla obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Do kosztów egzekucyjnych nie stosuje się przepisu art. 262 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej "K.p.a.") nawet odpowiednio (art. 18 u.p.e.a.).

16 W ocenie sądu pierwszej instancji, trudno zaakceptować pogląd, że ryzyko poniesienia kosztów postępowania egzekucyjnego ciąży na wierzycielu czy organie egzekucyjnym, działającym zgodnie z prawem, zaś obciążanie wierzyciela (organu podatkowego) czy też ponoszenia ich przez organ egzekucyjny tylko z tego powodu, że decyzja stanowiąca podstawę prowadzenia egzekucji, została uchylona w toku instancji powodowałoby skutki trudne do przyjęcia i niezgodne z zasadami i celami postępowania podatkowego i egzekucyjnego.

17 Z tych przyczyn sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wyrażony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270; dalej jako: "P.p.s.a.") i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.

18 5. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka zarzuciła naruszenie:

19 • przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 151, poz. 1269, z późn. zm., dalej jako: "P.u.s.a."), wobec pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy art. 64c § 4 u.p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

20 • prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art.64c § 4 u.p.e.a., wobec pominięcia, że przy obciążaniu zobowiązanego powstałymi w związku z egzekucją administracyjną kosztami egzekucyjnymi zachodzi konieczność zbadania, czy kosztami tymi zobowiązany może zostać obciążony (mogą być one ściągnięte od zobowiązanego) w regułach demokratycznego państwa prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).

21 Skarżąca wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym, czy art. 64c § 4 u.p.e.a. rozumiany w ten sposób, że zobowiązany może zostać obciążony kosztami egzekucyjnymi (mogą być one ściągnięte od zobowiązanego) w sytuacji, gdy egzekucja administracyjna prowadzona była w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione na podstawie nieostatecznej decyzji podatkowej, która następnie wskutek rozpoznania złożonego od niej odwołania została uchylona decyzją kasacyjną, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 6. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

24 Odnośnie do pierwszego ze stawianych zarzutów. Otóż wymóg art. 134 § 1 P.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., II OSK 436/11). Pominięcie przez sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach treści art. 64c § 4 u.p.e.a. nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, albowiem przepis ten w stanie faktycznym sprawy nie mógł mieć zastosowania, o czym poniżej.

25 Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. już na wstępie nasuwa się wniosek, że skoro sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował to nie mógł go niewłaściwie zastosować. Co najwyżej można mówić o niewłaściwym niezastosowaniu tego przepisu przez sąd.

26 Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Z wykładni językowej i systemowej tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i niezależnie od tego czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Przy czym zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych czy prawnych). Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych.

27 Innymi słowy, ustawodawca w tym przepisie nie stanowi o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, a tym bardziej nie odróżnia powodów faktycznych i prawnych.

28 W piśmiennictwie przyjmuje się, że analizowany przepis znajdzie zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy w toku postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego. że nie będzie faktycznej możliwości ściągnięcia od niego kosztów egzekucyjnych (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, Komentarz, Wrocław 2011, str. 678).

29 Z sytuacją taką będziemy również mieli do czynienia, gdy zobowiązany nie posiada żadnego majątku, z którego można by te koszty zaspokoić, lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych. Podobnie będzie w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego np. z powodu ogłoszenia upadłości zobowiązanego czy też z powodu jego śmierci (por. W. Grześkowiak, Komentarz Lex 2010 r.).

30 W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Prezydent Miasta R. działając jako organ egzekucyjny ustalił i wyegzekwował od K. S.A. koszty egzekucyjne w kwocie 291.522, 10 zł. Zdaniem spółki spór dotyczył tego, czy wobec prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie nieostatecznej decyzji podatkowej, uchylonej następnie przez organ odwoławczy, istnieją przesłanki do obciążenia powstałymi w związku z egzekucją kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego, czy też w sytuacji takiej koszty te powinien ponieść wierzyciel. Rozstrzygając tak zakreślony problem w sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że podstawą prawną jego rozstrzygnięcia powinien być art. 64c § 3 u.p.e.a. Strona skarżąca tego stanowiska w toku postępowania odwoławczego nie kwestionowała, ograniczając się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 64c § 4 u.p.e.a., co okazało się nieskuteczne, z przyczyn opisanych powyżej. Przypomnieć w tym miejscu tylko należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd. W związku z tym brak zarzutu naruszenia art. 64c § 3 u.p.e.a. uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważanie kwestii związanych z bezprawnością prowadzonej egzekucji wobec strony skarżącej.

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 64c § 4 u.p.e.a. z art. 2 Konstytucji RP.

32 Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.