Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2020 r., II FSK 3202/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Sylwester Golec, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej ze skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 330/19 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 14 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S. [...] z siedzibą w P. na rzecz Rady Gminy R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 1. Zaskarżonym wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 330/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę S. [...] sp. j. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy R. (dalej: organ) z 14 września 2015 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odebranymi z nieruchomości położonych na terenie gminy R. oraz ustalenia stawki tej opłaty.

3 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

4 I. prawa procesowego, tj.:

5 1) art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. - Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm., dalej: k.p.c.) poprzez:

6 a) błędne przyjęcie, iż wydruki opracowań "Analiza wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy R." oraz "Roczna analiza systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy R." stanowią mogące być przedmiotem dowodu dokumenty, o których stanowi przepis art. 245 (ewentualnie przepis art. 244) k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do błędnego ustalenia, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została określona w sposób wskazany w przepisie art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.),

7 b) dopuszczenie i następnie przekroczenie granic prawidłowej oceny dowodu w postaci kopii protokołu z sesji Rady Gminy w R. z 14 września 2015 r. poprzez przyjęcie, iż przy uchwalaniu prawa radni posiadali i uwzględnili informacje na temat danych zawartych w przepisie art. 6k ust. 2 u.c.p.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do błędnego ustalenia, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została określona w sposób wskazany w tym przepisie,

8 ewentualnie, w przypadku uznania, iż wydruki opracowań "Analiza wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy R." oraz "Roczna analiza systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy R." stanowią mogące być przedmiotem dowodu dokumenty, o których stanowi przepis art. 245 (ewentualnie przepis art. 244) k.p.c. zarzucam dodatkowo:

9 c) dopuszczenie i następnie przekroczenie granic prawidłowej oceny dowodów w postaci wydruków tych opracowań poprzez przyjęcie, iż:

10 - opracowania te zawierały dotyczące Gminy R. dane określone w przepisie art. 6k ust. 2 u.c.p.g. mogą stanowić podstawę określania obowiązującej w tej gminie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

11 - opracowania te mogły stanowić podstawę do określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne,

12 - opracowania te mogły stanowić podstawę do określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne rozliczanej według wskazań zużytej wody,

13 co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do błędnego ustalenia, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została określona w sposób wskazany w tym przepisie;

14 2) przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej: u.s.g.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzone w sprawie uchybienia nie mogą zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa;

15 II. prawa materialnego, tj. § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) w zw. z przepisem § 28 litera f uchwały Nr 111/23/02 Rady Gminy R. z 13 grudnia 2002 r. w sprawie Statutu Gminy R. w zw. z przepisem art. 2 i przepisem art. 7 Konstytucji, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż wobec skarżonej uchwały nie istniał normatywny obowiązek sporządzenia uzasadnienia projektu uchwały oraz że niesporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

16 Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie żądania skargi w całości, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

20 Wskazać też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu i które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16).

21 Przystępując do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 §3 i §5 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd "na podstawie akt sprawy" jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el 2016). Za pomocą tego zarzutu można kwestionować wyrok oddalający skargę w warunkach, w których sąd np. pominie istotną część tych akt lub gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a., zaś z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten przeanalizował dokumentację zawartą w aktach sprawy, w tym wskazaną w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy. Stąd brak potrzeby, a nawet niedopuszczalność, przeprowadzania przez Sąd dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach.

22 Procedura postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, za wyjątkiem uzupełniającego, wykorzystywanego jedynie pomocniczo, dowodu z dokumentu w trybie i na zasadach art. 106 §3 p.p.s.a. Przepis ten jednakże nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Ponadto wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 106 §3 p.p.s.a. wtedy może być podnoszony, jeżeli skarżący wcześniej w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji skorzystał z instytucji zastrzeżenia opisanej w art. 105 tej ustawy (wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., II FSK 1654/09). Nie mógł być również naruszony w postępowaniu prowadzonym przez Sąd pierwszej instancji art. 106 §5 p.p.s.a. Przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego i może być stosowany tylko wówczas, gdy Sąd z urzędu lub na wniosek stron przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów. Jak wyjaśniono zaś wyżej nie było potrzeby przeprowadzania przez Sąd dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Przed przystąpieniem do oceny tego zarzutu należy przytoczyć brzmienie kilku przepisów tej ustawy (według stanu prawnego obowiązującego w 2015 r.), to jest art. 6j, art. 6k i art. 6r u.c.p.g. Zgodnie z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

23 1)liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

24 2)ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

25 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

26 4)przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z art. 6r ust. 2 wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

27 1)odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

28 2)tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

29 3)obsługi administracyjnej tego systemu;

30 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

31 Zgodnie z art. 6r ust. 2a u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustęp 2b art. 6r stanowi, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaś ustęp 2c, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, mogą być wykorzystane także na wyposażenie, zgodnie z regulaminem, nieruchomości przeznaczonych do celów publicznych w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowych i technicznym. Zgodnie z art. 6r ust.2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zgodnie z art. 6j ust. 3a u.p.c.g. w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822), dopuszcza się aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy rada gminy, w drodze uchwały: dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Skoro z ustaleń faktycznych wynika, że spółka prowadziła usługi hotelarskie organy związane przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określiły wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prawidłowo wobec tego i w zgodzie z art. 6j ust. 3a tej ustawy w przypadku nieruchomości o których mowa w art. 6c ust. 2, przyjęto, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Podstawowe znaczenie miało bowiem to, że na nieruchomości świadczone były usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy o usługach turystycznych (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 1308/18). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że po trzech latach ustawodawca, ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., wprowadził (w art. 6j ust. 3a) trzecią kategorię nieruchomości, wyodrębniając z grupy nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich. W odniesieniu do tej nowej kategorii ustawodawca "dopuścił" aby "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1" – a zatem nie od liczby pojemników z odpadami komunalnymi (jak w odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy) lecz wg (jednej z trzech) metody przewidzianej dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 6k ust. 2 u.p.c.g. zawiera cztery punkty i odsyła do art. 6r ust.2-2b i 2d. Nie sposób zatem uznać, że zarzut skargi kasacyjnej został prawidłowo skonstruowany, skoro w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie przepisu, który został naruszony i domyślanie się o jaki ewentualnie – niewymieniony w skardze kasacyjnej – przepis chodzi. Niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej i uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 6j ust. 3a u.c.p.g. i art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., powoduje bezskuteczność skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi polemikę co do oceny zebranych w sprawie dowodów i pomija obowiązujące regulacje ustawowe. Podkreślić też należy, że od początku wprowadzenia nowego systemu przyjęto (z uwagi na turystyczny charakter gminy) metodę ustalania opłat w oparciu o ilość zużytej w nieruchomości wody – także w odniesieniu do nieruchomości, które tylko w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy. Nie budzi więc logicznych zastrzeżeń, że wprowadzona przez ustawodawcę (w art. 6j ust. 3a u.c.p.g.) z dniem 1 lutego 2015 r. możliwość zastosowania takiej samej metody w odniesieniu do nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie, została przyjęta przez Radę Gminy przedmiotową uchwałą nr XVIII/74/15 z 14 września 2015 r. Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów dotyczących zasad techniki prawodawczej. Wiążą się one z poglądem strony skarżącej, zgodnie z którym brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 2).

32 Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Słusznie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Należy odnotować, że nauka prawa administracyjnego zwraca uwagę, że uzasadnienie tylko projektu uchwały może okazać się niewystarczające, gdy ostateczny tekst uchwały jest bardziej lub mniej odmienny od projektu przekazanego przez wnioskodawcę przewodniczącemu rady gminy, a następnie doręczonego przez tego przewodniczącego radnym. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu przyzwyczajeni jesteśmy do obowiązku uzasadniania rozstrzygnięć indywidualnych (art.107 i 124 k.p.a.), natomiast nie ma zwyczaju ani wymogu prawnego publikowania uzasadnienia ustawy, rozporządzenia, ani uchwały zawierającej przepisy gminne ( Duniewska Zofia (red.), Stahl Małgorzata (red.), Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka, LEX 2012). W opracowaniu tym podkreśla się, że w interesie porządku prawnego, ale i w interesie konkretnych adresatów prawodawstwa lokalnego i regionalnego, leży poddanie tego ostatniego rygorom już dawno wypracowanym dla działalności administracji publicznej i jej zewnętrznej kontroli w demokratycznym państwie prawnym. Do tych standardów, dziś już elementarnych, należy uzasadnienie przez organ administracyjny każdego swego rozstrzygnięcia. Dlatego też de lege ferenda zgłoszono postulat uczynienia uzasadnienia (faktycznego i prawnego) obligatoryjną częścią każdej uchwały. Uznano też, że w przypadku braku uzasadnienia lub jego ciężkich (rażących) wad byłaby wadliwość uchwały, a w konsekwencji – uchylanie uchwały (przez organ nadzoru i/lub sąd administracyjny) bez stwierdzenia jej nieważności ( ibidem). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że są to postulaty występujące jedynie w literaturze przedmiotu. Rolą ewentualnie ustawodawcy jest wprowadzenie takiego wymogu. Autor skargi kasacyjnej uważa, że brak uzasadnienia uchwały powinien spowodować stwierdzenie jej nieważności. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów (Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego, praca zbiorowa pod red. D. Szafrańskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 50-51). Tak więc podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis § 131 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym: "Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie", stanowi wzorzec poprawnej legislacji (procesu legislacyjnego), który należy rozumieć jako powinność organu samorządu. Niedochowanie tej powinności nie może jednak bezwzględnie skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej "będzie aktem wadliwym, ale ważnym". Dopiero ustalenie, iż naruszenie wymagań określonych w zasadach techniki prawodawczej przy wydaniu zaskarżonej uchwały (tj. brak uzasadnienia do jej projektu lub do uchwały) jest na tyle poważne, że uzasadnia zarzut naruszenia nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji (wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i zasady demokratycznego państwa prawnego), mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. Skoro przedmiotowa uchwała nie posiadała uzasadnienia, to nie oznacza, że została uchwalona bez odniesienia do właściwych kryteriów ustawowych (por. art. 6j ust. 3a u.c.p.g.). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zarzut Skarżącej oparty na braku uzasadnienia do projektu przedmiotowej uchwały, a także do uchwalonej już uchwały, wskazujący na naruszenie § 143 w zw. z § 131 ust. 1 zasad techniki prawodawczej oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji jest niezasadny. Strona skarżąca bowiem nie powołuje się na naruszenie przepisów ustawowych regulujących zasady wydawania przepisów prawa miejscowego. Nakaz dołączenia uzasadnienia do aktu prawa miejscowego (uchwały rady gminy) albo do jego projektu nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności z przepisów jej Rozdziału 4 - Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę (art. 40-42). Także w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie której uchwalona została przedmiotowa uchwała, nie przewidziano obowiązku dołączania uzasadnienia do projektu uchwały lub do podjętej uchwały.

33 Trafnie Sąd pierwszej instancji powołał się na poglądy doktryny oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zastrzeżenia budzi zgodność treści rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego zostało ono wydane, tj. z art. 14 ust. 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.), ze względu na umieszczenie w nim także zasad dotyczących stanowienia prawa przez organy niebędące organami administracji rządowej. Zawarcie zasad opracowywania aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego w akcie wykonawczym do ustawy o Radzie Ministrów, niewątpliwie narusza konsekwentność podziału kompetencji pomiędzy poszczególne organy władzy prawodawczej, pomijając podstawową dla tego podziału zasadę dualizmu w organizacji administracji. Dlatego wątpliwy wydaje się pogląd, że to rozporządzenie jest formalnie wiążące dla organów stanowiących samorządowe akty prawa miejscowego (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer SA, Warszawa, 2015 s. 204). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.