Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2019 r., II FSK 3086/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2019 r., II FSK 3086/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska, Protokolant Krzysztof Zaleski, po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 3632/16 w sprawie ze skargi L. D. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 23 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., III SA/Wa 3632/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. D. (dalej: "strona", "skarżący") na postanowienie Ministra Finansów z 23 września 2016 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

3 2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy w ramach skargi na czynność egzekucyjną złożonej na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") strona może zarzucać zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

4 Jak wskazywał skarżący, skorzystał on z prawa do złożenia zarzutów w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, co zostało dokonane pismami z 29 października 2014 r. oraz 6 listopada 2014 r. Jednakże niemożliwym wówczas było podniesienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem środek ten nie został jeszcze zastosowany. W ocenie strony, skoro w sprawie nie przysługiwało już prawo do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 u.p.e.a., to właściwym środkiem prawnym na zaskarżenie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego była skarga na czynność egzekucyjną. Nierozpatrzenie tego zarzutu prowadzi do bezpodstawnego odebrania skarżącemu prawa do skarżenia faktu stosowania przez organ egzekucyjny nazbyt uciążliwych środków egzekucyjnych.

5 Zdaniem natomiast Ministra Finansów oraz sądu pierwszej instancji, zarzut zastosowania zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych wykracza poza ramy skargi na czynności egzekucyjne składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. Sformułowany przez zobowiązanego zarzut może stanowić podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 33 § 1 u.p.e.a. Natomiast okoliczności, które stanowią podstawę zgłoszenia zarzutów nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny przy rozpatrywaniu innych, przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środków zaskarżenia. Dodatkowo sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że nie miał on możliwości sformułowania zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w trybie art. 33 u.p.e.a., z uwagi na upływ terminu na wniesienie zarzutów. W przypadku bowiem podniesienia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka – termin ten liczy się od daty doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego/zawiadomienia o zajęciu (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA").

6 3. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki,, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie "p.p.s.a.") - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi podczas, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Ministra Finansów w zaskarżonym postanowieniu następujących przepisów:

8 a) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

9 b) art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne, w sytuacji gdy skarga była w pełni zasadna, oraz uznanie, że zobowiązanemu nie przysługuje skarga na czynność egzekucyjną w związku z zastosowaniem nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

10 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie możliwości wniesienia przez zobowiązanego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia o zajęciu.

11 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

13 4.1. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a ponadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej.

14 4.2. Przedmiot sprawy dotyczy skargi na czynności egzekucyjne uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora (...). Ten przedmiot postępowania wyznaczał zatem zakres i przedmiot kontroli sądu pierwszej instancji. Do tych też kwestii odniósł się sąd w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, wyjaśniając, że skarga na czynność egzekucyjną znajduje oparcie w art. 54 u.p.e.a., przez co sprawa może zostać rozpatrzona tylko w tym zakresie.

15 Tytułem wstępu należy także wyjaśnić, że procedura ustanowiona w u.p.e.a., co do zasady, nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia.

16 Spór w rozpatrywanej sprawie w istocie sprowadza się do charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu, w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie 54 § 1 u.p.e.a. W przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zatem, na te właśnie działania przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Przy czym, chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty.

17 Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, których legalną definicję zamieszczoną w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. powołano wyżej. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zatem zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA: z 24 kwietnia 2019 r., II FSK 1370/17; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13, publik. CBOSA).

18 Podzielić zatem należy pogląd sądu pierwszej instancji, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Na takie rozumienie art. 54 u.p.e.a. wskazuje wykładnia systemowa wewnętrzna przepisów tej ustawy. Nieograniczony zakres skargi na czynności egzekucyjne prowadziłby bowiem do powielenia środków zaskarżenia istniejących w ramach postępowania egzekucyjnego, np. zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przewidzianych w art. 33 u.p.e.a.

19 Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być podstawą do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co wynika wprost z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wykracza poza zakres przedmiotowy skargi na czynności egzekucyjne i nie mógł być rozpoznany w ramach tego środka zaskarżenia.

20 4.3. W konsekwencji, argumentacja autora skargi kasacyjnej, że skarżący nie miał możliwości podnieść zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w trybie art. 33 u.p.e.a., z uwagi na upływ terminu na wniesienie zarzutów, wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

21 Skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych.

22 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na czynność egzekucyjną (art. 54 u.p.e.a.), a nie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) i termin do ich wniesienia. Z takiego bowiem środka prawnego skorzystał profesjonalny pełnomocnik skarżącego formułując pismo z 16 lutego 2015 r.

23 Ponadto podkreślić należy, że organy nie odmówiły skarżącemu prawa do wniesienia skargi na podstawie art. 54 u.p.e.a. Skarga ta została rozpatrzona merytorycznie. W postanowieniach z 2 kwietnia 2015 r. oraz 23 września 2015 r. zweryfikowano prawidłowość działania organu w zakresie dokonanych czynności egzekucyjnych. Brak odniesienia się do argumentacji strony co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego należy więc - na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy - postrzegać w kategoriach braków w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, a autor skargi kasacyjnej nie powołał w jej zarzutach odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie.

24 Tym samym, za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 54 u.p.e.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

25 4.4. Przedstawiona argumentacja przesądza także w konsekwencji o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., skoro sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W sprawie rozpoznanej przez sąd pierwszej instancji nie stwierdzono takiego naruszenia przepisów przez organy egzekucyjne, a zatem zasadnie zastosowano art. 151 p.p.s.a. i nie zastosowano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

26 4.5. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało także uznać zarzut naruszenia w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

27 Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publik. CBOSA), jak również, gdy uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; publik. CBOSA). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Innymi słowy, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12; z 20 marca 2013 r., II FSK 2230/13; z 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11; publik. CBOSA).

28 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia.

29 4.6. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.