Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II FSK 2570/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II FSK 2570/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędziowie: NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), WSA del. Mirosław Surma, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sztutowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 105/18 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Sztutowo z dnia 7 września 2017 r. nr XXVIII/300/2017 w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 27 marca 2018 r., I SA/Gd 105/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy Sztutowo z 7 września 2017 r. nr XXVIII/300/2017 w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie: 1. działu B.2 w części obejmującej zwrot "za minimalne zużycie wody dla 1 osoby w gospodarstwie domowym należy przyjąć 2 m3"; 2. działu C w części obejmującej zwroty: - "oraz nieruchomości, w których miesięczne zużycie wody jest mniejsze niż 2 m3 na osobę"; - "w przypadku nieruchomości, na których jest prowadzone gospodarstwo rolne opłata miesięczna nie może być niższa niż 40,00 zł".

3 2. Sąd wskazał, że Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Sztutowo nr XXVIII/300/2017 z 7 września 2017 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 3384) w zakresie:

4 • działu B.2. w części obejmującej zwrot "za minimalne zużycie wody dla 1 osoby w gospodarstwie domowym należy przyjąć 2 m3";

5 • działu C w części obejmującej zwroty:

6 - "oraz nieruchomości, w których miesięczne zużycie wody jest mniejsze niż 2 m3 na osobę",

7 - "w przypadku nieruchomości, na których jest prowadzone gospodarstwo rolne oplata miesięczna nie może być niższa niż 40,00 zł".

8 Zaskarżonym regulacjom zarzucił naruszenie art. 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej "u.u.p.c.g"), w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. Jednocześnie wniósł o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami sygn. akt I SA/Gd 103/18 i I SA/Gd 104/18. Wyjaśnił, że odrębną skargą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przepisy: § 2 ust. 2 zdanie trzecie, § 2 ust. 4 w części obejmującej zwrot "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej" oraz § 3 ust. 3 zdanie pierwsze uchwały Rady Gminy Sztutowo nr VI/37/2015 z 26 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 812). Sprawa została zarejestrowana przed tutejszym Sądem pod sygn. akt I SA/Gd 103/18. Powtarzając argumentację przedstawioną w skardze na opisaną powyżej uchwałę z 26 lutego 2015 r., dotyczącą przekroczenia przez radę gminy upoważnienia określonego w art. 6j ust. 1 i 2 oraz w art. 6k u.u.p.c.g., skarżący podniósł, że wydana na podstawie art. 6n ust. 1 pkt 1 u.u.p.c.g. uchwała stanowiąca przedmiot niniejszej skargi jest nierozerwalnie związana z uchwałą zaskarżoną w sprawie sygn. akt I SA/Gd 103/18. W związku z czym skarżący, zaskarżając przepisy uchwały nr VI/37/2015, przedmiotem odrębnych skarg uczynił jednocześnie odpowiadające tym przepisom elementy załącznika do uchwały nr VII/53/2015 Rady Gminy Sztutowo z 26 marca 2015 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz załącznika do uchwały nr XXVIII/300/2017 Rady Gminy Sztutowo z 7 września 2017 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Załącznik do zaskarżonej uchwały powiela, w zaskarżonej części, treści wynikające z uchwały nr VI/37/2015. W konsekwencji, zarzuty postawione względem regulacji uchwały nr VI/37/2015 należy rozciągnąć również na, będące przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą, elementy deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

9 3. WSA w Gdańsku wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa pozostaje w związku ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Gd 103/18. Przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie wzoru deklaracji, w której w dziale B.2 i C znalazły odzwierciedlenie zapisy zawarte w uchwale nr VI/37/15 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 812). Przyjęty w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2 zdanie trzecie zapis, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie nieruchomości jest ustalana z uwzględnieniem minimalnego zużycia wody dla jednej osoby w gospodarstwie domowym w ilości 2 m3 miesięcznie nie jest zgodny z prawem. Przyjęte kryterium prowadzi do ustalenia minimalnej wysokości opłaty niezależnej od przyjętej metody wyliczenia opartej na art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Zastosowany co do zasady art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., czyli ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na terenie nieruchomości zamieszkałej jako iloczyn zużytej wody oraz określonej stawki opłaty znajduje odzwierciedlenie w § 2 ust. 2 zd. 3 uchwały.

10 Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie jest dopuszczalne stosowanie dowolnych rozwiązań stanowiących prawną kompilację ustawą przewidzianych możliwości ustalania opłat. Zmiany art. 6j u.u.c.p.g. wprowadzone ustawą z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprowadzają się do odstąpienia od określenia różnych metod gwarantujących ponoszenie opłat za wytworzone odpady. Nie jest dopuszczalne pobieranie opłat za wielkości odpadów ustalone hipotetycznie w wielkości minimalnej niezależnie od mierzalnych danych związanych z rzeczywistym zużyciem wody. Zmiana ustawy nie umożliwia wprowadzenia dodatkowych metod ustalania opłaty. Zapis § 2 ust. 2 zd. 3 u.u.c.p.g. nie odpowiada alternatywnej możliwości wyliczania jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub powierzchni lokalu mieszkalnego lub ilości zużytej wody w danej nieruchomości. Wprowadzony został kwalifikator minimalnego zużycia wody dla jednej osoby w gospodarstwie domowym nie znajdujący oparcia w przepisie art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. W istocie wprowadzone kryterium minimalnego hipotetycznego zużycia prowadzi do ryczałtowego określenia minimalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości zabudowanej, co jest prawnie niedopuszczalne w świetle art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Sprecyzowanie w § 3 ust. 3 zd. 1 uchwały, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynosić mniej niż w przeliczeniu na osobę równowartość opłaty za zużycie 2 m3 wody narusza przepisy prawa. Sformułowanie to odnosi się również do analogicznie określonej w § 2 ust. 4 uchwały opłaty dla gospodarstw rolnych (nie posiadających podliczników) oraz budynków nie podłączonych do sieci wodociągowej.

11 Dla ustalenia opłaty przyjmuje się "średnie zużycie wody na 1 mieszkańca tj. 2 m3 na osobę na miesiąc, z tym że rzeczywista opłata nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej". W sytuacji braku możliwości wyliczenia rzeczywistego zużycia wody dopuszczalne jest przyjęcie średniego zużycia wody na jednego mieszkańca, jednak wprowadzenie stawki minimalnej w kwocie 40 zł nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z powodu wprowadzenia kwotowo określonej opłaty minimalnej również § 2 ust. 4 w części dotyczącej zwrotu "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej" jest niezgodny z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.

12 4. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Gminy Sztutowo wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony, w świetle brzmienia tych przepisów, do wprowadzenia na obszarze swojej właściwości zryczałtowanej wielkości (stawki) minimalnej pobieranej tytułem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w konsekwencji ujęcia następstw wprowadzenia tego rodzaju zapisów do porządku prawnego w uchwalonym wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o jej oddalenie.

14 5. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

15 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

16 Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia oceny zasadności skargi kasacyjnej strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 marca 2018 r., I SA/Gd 103/18, stwierdzającego częściową nieważność uchwały Rady Gminy Sztutowo z 26 lutego 2015 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty, była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r., II FSK 2568/18. Mając zaś na uwadze, że zapisy tejże uchwały znalazły odzwierciedlenie w uchwale poddanej kontroli w niniejszej sprawie, to poniżej wykorzystana została argumentacja zawarta w tym wyroku.

17 Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zakres kompetencji gminy w zakresie stanowienia prawa lokalnego w odniesieniu do wysokości opłat lokalnych. Nie budzi wątpliwości, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi opłatę lokalną w rozumieniu art. 168 Konstytucji. Obowiązuje ona bowiem wyłącznie na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowi ona daninę publiczną, charakteryzuje się bowiem następującymi cechami: została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu (polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych), jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym, należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych oraz podlega egzekucji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r., K 17/12, opubl. w OTK-A z 2013 nr 8 poz.125).

18 Zgodnie z art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Podstawą ustalenia daniny publicznej w drodze aktu prawa miejscowego stanowi zatem ustawa, a granice kompetencji do stanowienia wynikać powinny z upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2015 r. poz. 1515). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (powołany wyrok K 17/12, wyroki z 3 listopada 2006 r., K 31/06, opubl. w OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147, z 31 stycznia 2013, K 14/11, opubl. w OTK-A z 2013 r., nr 1,poz. 7) wyprowadzić można wnioski, że ustawa, o której mowa w art. 168 Konstytucji, musi co najmniej: a) upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; b) upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; c) zawierać odpowiednie wytyczne dla organu jednostki samorządu terytorialnego; d) regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 Konstytucji dla ustawy. Samorządom może być zatem, w ramach decentralizacji, przekazana część władztwa daninowego, rozumianego jako określony zakres uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach danin, jednakże w wyraźnie określonym ustawą zakresie.

19 W art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. upoważniono radę gminy, do dokonania w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty, dopuszczono również stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Przepis ten określa zatem granice przekazania określonego zakresu władztwa daninowego, co do opłat lokalnych, jakimi są opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pozwala gminie na wybór metody ustalania opłaty (ale wyłącznie z ustawowego katalogu metod), dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody i daje uprawnienie do określenia stawek opłat. Przepis art. 6j ust. 1 stanowi przy tym, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty, ustalonej na podstawie art. 6k ust.1. Z powołanej regulacji wynika zatem w sposób jednoznaczny, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn dwóch składników, z których jednym jest stawka, a drugi zależy od wybranej metody ustalenia opłaty. Stawka ustalona w uchwale gminy ma zatem wpływ na wysokość opłaty, ale nie jest tożsama z opłatą. Upoważnienie organu stanowiącego gminy w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ogranicza się zatem do ustalenia wysokości stawki i metody ustalenia wysokości opłaty.

20 Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał (za skarżącym), że Rada Gminy przyjęła dwie metody ustalania opłat, w zależności od tego, czy dana nieruchomość jest lub nie jest podłączona do sieci wodociągowej. W pierwszym przypadku wybrała metodę z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., w drugim – z art. 6j ust.1 pkt 2 tej ustawy. Dokonanie takiego wyboru mieściło się w granicach upoważnienia ustawowego. W granicach tego upoważnienia mieściło się również ustalenie stawki w wysokości 4,80 zł za 1 m3 zużytej wody przy selektywnej zbiórce odpadów i w wysokości 9 zł z 1 m3 w przypadku odpadów, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy Sztutowo z 26 lutego 2015 r.). Nie mieściło się jednak w granicach upoważnienia ustawowego ustalenie minimalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 3 pkt 3 uchwały Rady Gminy Sztutowo z 26 lutego 2015 r.). Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że regulacja ta mieści się w granicach upoważnienia z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.p.c.g. Nie można bowiem utożsamiać opłaty ze stawką. Ustawodawca jednoznacznie je rozróżnia, czyniąc stawkę, jak wskazano wyżej, jednym z czynników mających wpływ na wysokość opłaty (mnożnikiem w iloczynie, stanowiącym wysokość opłaty). Drugim (mnożną) jest – w zależności od przyjętej metody - ilość zużytej wody, lub ilość mieszkańców, lub powierzchnia lokalu mieszkalnego. Dopiero wynik mnożenia tych dwóch elementów stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Upoważnienie do stanowienia stawki nie może być zatem utożsamiane z możliwością określenia minimalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa nie upoważniła bowiem rady gminy do określenia minimalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ta sama argumentacja odnosi się do § 2 ust. 4 uchwały Rady Gminy Sztutowo z 26 lutego 2015 r. w części obejmującej zwrot "jednak miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wynieść mniej niż 40 zł od gospodarstwa rolnego lub budynku nie podłączonego do sieci wodociągowej". Także zastrzeżenie, zawarte w zdaniu trzecim § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Sztutowo z 26 lutego 2015 r., że minimalne zużycie wody dla 1 osoby wynosi 2 m3 odnosi się wskazania minimalnej wysokości opłaty, która uzależniona jest od ilości zużytej wody, określa bowiem minimalną wysokość jednego ze składników opłaty według wybranej metody. Ponadto stanowi wprowadzenie nowej, nieznanej ustawie metody obliczania opłaty, poprzez powiązanie minimalnej wysokości opłaty nie tylko z ilością zużytej wody, ale również z ilością osób w gospodarstwie domowym. Tymczasem upoważnienie ustawowe przekazuje do kompetencji rady gminy wybór jednej z metod ustalania opłaty, nie dozwala natomiast na ustalanie opłaty według metody ustalonej samodzielnie przez radę gminy.

21 Na treść rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i odnosząca się do zaniżania przez mieszkańców ilości zużytej wody, a tym samym zaniżania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazanie przez ustawodawcę trzech różnych metod ustalania opłaty i przekazanie władztwa w tym zakresie do kompetencji rady gminy miało na celu umożliwienie samorządom wyboru takiej metody, która jest najbardziej adekwatna do warunków panujących na obszarze jej działania. Znając uwarunkowania lokalne, rada gminy mogła wybrać taką metodę, która pozwoliłaby uniknąć zaniżania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez osoby zobowiązane do ich wnoszenia. Ponadto zauważyć należy, że opłata ta nie może stanowić swoistej sankcji za naruszanie warunków jej ustalania. Służy ona zapewnieniu środków na wykonywanie zadań publicznych, a ustawodawca (poza możliwością przymusowego jej egzekwowania), nie przewidział kar pieniężnych za jej zaniżanie, a tym bardziej nie upoważnił rad gmin do stanowienia takich sankcji.

22 W konsekwencji brak było podstaw prawnych do wprowadzenia przez Radę Gminy powyżej omówionych zapisów w uchwalonym wzorze deklaracji (pkt 1).

23 Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.