Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2012 r., II FSK 256/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2012 r., II FSK 256/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA del. Grażyna Nasierowska, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. M., P. M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 604/10 w sprawie ze skargi M. M., P. M. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2007 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 13 października 2010 r., I SA/Łd 604/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. M., P. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 19 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2007 r.

3 2. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: skarżący wnieśli o stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji burmistrza z 21 lutego 2007 r., z powodu rażącego naruszenia prawa, a w tym m. in.: art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: "O.p.") i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.; dalej: "u.p.o.l.").

4 SKO decyzją z 18 listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 249 § 1 O.p., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji, uznając, że decyzja ta nie istnieje już w obrocie prawnym. Została ona bowiem zmieniona w trybie art. 254 § 1 O.p. decyzją Burmistrza L. z 20 listopada 2007 r., w której ustalono nową wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2007. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest bezprzedmiotowe, co stanowi negatywną przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 249 § 1 O.p.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 249 § 1, art. 247 § 1 pkt 3 O.p., przepisów Rozdziału 5 Działu IV O.p., a zwłaszcza art. 144 i art. 148 O.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) lub lit. c) u.p.o.l.

6 SKO nie podzieliło argumentów zawartych w odwołaniu i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 249 § 1 O.p. organ stwierdził, że przepis ten jedynie przykładowo wymienia dwie przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Organ zatem wywiódł, że ustawodawca dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji również z innych przyczyn aniżeli wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 249 § 1 O.p. Decyzja burmistrza z 21 lutego 2007 r. została zmieniona przez organ podatkowy decyzją z 20 listopada 2007 r. Organ ocenił, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym.

7 Wobec twierdzeń skarżących, z których wynika, że podatnik ma uzasadniony interes prawny w rozstrzygnięciu, czy wykonana decyzja była prawidłowa merytorycznie, kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

8 3. W skardze do WSA na ww. decyzję strona skarżąca zarzuciła naruszenie jej art. 249 § 1, art. 247 § 1 pkt 3 O.p., przepisów Rozdziału 5 Działu IV O.p., a w szczególności art. 144 i art. 148 O.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 lit. b) lub lit. c) u.p.o.l.

9 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że SKO trafnie oceniło, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne.

10 Z art. 249 § 1 O.p. wynika, jak słusznie dostrzegł organ podatkowy, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania wymienione w punkcie 1 i 2, nie stanowią katalogu zamkniętego - mają charakter przykładowy. W konsekwencji, również w innych sytuacjach, organ podatkowy będzie uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro art. 247 § 1 O.p. wymaga by decyzja będąca przedmiotem oceny pod kątem przesłanek nieważności, była ostateczna, to niewątpliwie należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, aby było prawnie skuteczne, winno mieć za przedmiot decyzję istniejącą w obrocie prawnym. Tryb stwierdzenia nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi naruszeniami prawna. Zastosowanie tego trybu do usunięcia decyzji, która przestała istnieć na skutek np. uchylenia w innym trybie nadzwyczajnym, jest sprzeczne z powyższym celem. Przede wszystkim zaś prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenie nieważności decyzji uchylonej w innym trybie nadzwyczajnym, mogłoby prowadzić do naruszenia art. 212 O.p.

11 Decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi kontynuacji postępowania, w którym zapadła decyzja ustalająca wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego. Jest to postępowanie, którego przedmiotem jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, z punktu widzenia ściśle określonych i wymienionych w ustawie przesłanek. Byt postępowania nadzwyczajnego jest zatem zależny od postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja ostateczna. Podniesione w skardze argumenty wskazujące, że strona skarżąca ma interes prawny by żądać stwierdzenia nieważności kolejno wydanych i eliminowanych decyzji ustalających wysokości należności podatkowych, z uwagi na upływ terminów, nie zasługuje na uwzględnienie. Z cytowanego na wstępie art. 249 § 1 pkt 1 O.p. wynika, że podatnik mógł żądać stwierdzenia nieważności decyzji w ciągu 5 lat od dnia doręczenia decyzji.

12 5. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") zarzucili jemu naruszenie:

13 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 249 § 1 pkt 1 , w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 i art. 206 O.p. poprzez oddalenie skargi,

14 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczającego i niewłaściwego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, a w konsekwencji ogólne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 249 § 1 pkt 1 O.p. co skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a,

15 3. art. 1 § 2 oraz art. 3 p.p.s.a polegające na wadliwej kontroli legalności decyzji SKO, a mianowicie niewłaściwej wykładni art. 249 § 1 pkt 1 O.p. i brakiem wykładni art. 201 § 1 pkt 2 i art. O.p.

16 W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi celem ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie jest zasadna wobec czego należało ją oddalić.

19 Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który powinien spełniać zarówno wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym, jak również wymogi materialne określone w art. 176 p.p.s.a. Wśród tych ostatnich mieści się oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstruując skargę kasacyjną jej autor powinien zatem wskazać wprost, jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony przez Sąd pierwszej instancji oraz na czym to naruszenie polegało w danej sprawie, na tle treści konkretnego przepisu. W zakresie naruszenia przepisu prawa materialnego powinien wskazać, czy doszło do jego naruszenia poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisu postępowania powinien wskazać, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II FSK 1761/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej w skrócie: "CBOSA"). Mając zatem powyższe na uwadze należy wskazać, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie obarczona jest istotnymi brakami. Po pierwsze stawiając w petitum zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 249 § 1 pkt 1, w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 i art. 206 O.p. nie wskazano, w jaki konkretnie sposób miałoby dojść do naruszenia tych przepisów. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do przytoczenia treści art. 201 § 1 pkt 2 i art. 206 O.p. Na ich tle wyraził następnie stanowisko, że po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ pierwszej instancji powinien z urzędu zawiesić to postępowanie na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p. Przepis ten stanowi podstawę obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem z treści skargi kasacyjnej nie sposób jest wywieść, co - w ocenie jej autora – było w niniejszej sprawie owym zagadnieniem wstępnym. Można jedynie przypuszczać, że miał on na myśli rozstrzygnięcie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 20 listopada 2007 r. Niemniej nie jest rolą Sądu korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być zatem tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II FSK 1760/10 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA). Powyższe wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. statuującego zasadę, w myśl której rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami. Wskazane powyżej uchybienie powoduje, że zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 249 § 1 pkt 1, w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 i art. 206 O.p. wymyka się spod kontroli instancyjnej. Brak bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia skutkuje tym, że Sąd nie może sam poszukiwać podstaw uzasadniających twierdzenie o naruszeniu tych przepisów.

20 W sposób równie nieskuteczny wniesiono także zarzut naruszenia art. 1 § 2 oraz art. 3 p.p.s.a. Pomijając to, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na jednostki redakcyjne - paragrafy, wskazać należy, że przepis ten określa przedmiot regulacji zawartej w ustawie, definiując sprawę sądowoadministracyjną. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jednak w jaki sposób przepis ten został naruszony i jakie miałoby to znaczenie dla zapadłego rozstrzygnięcia. W skardze tej mowa jest ogólnie o "wadliwej kontroli legalności decyzji SKO" wskutek niewłaściwej wykładni art. 249 § 1 pkt 1 O.p. i braku wykładni art. 201 § 1 pkt 2 i art. 206 tej ustawy. Natomiast wskazując na uchybienie art. 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie podaje jaki konkretnie przepis zamieszczony w tej jednostce redakcyjnej został naruszony i w jaki sposób. Treść art. 3 składa się z trzech paragrafów, z kolei § 2 składa się z ośmiu punktów wskazujących zakres w jakim sąd administracyjny może wykonywać funkcje kontrolne wobec administracji publicznej. Brak wskazania zakresu rzeczowego skargi kasacyjnej uniemożliwia jej rozpoznanie z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a.

21 Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że nie doszło do naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd, którego wyrok zaskarżono, wskazał wyraźnie na przepisy prawne, które były przedmiotem dokonanej interpretacji oraz wskazał przyczyny, dla których stanowisko organu jest prawidłowe. Na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że art. 247 § 1 O.p. wymaga, by decyzja, której stwierdzenia nieważności strona żąda, była ostateczna. Z tego wysnuł wniosek, że żądanie to - aby było prawnie skuteczne - powinno mieć za przedmiot decyzję istniejącą w obrocie prawnym. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wywiódł, że decyzja będąca przedmiotem wniosku Skarżących została wyeliminowana z obrotu prawnego, a skoro tak, to wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności było zasadne.

22 Z przytoczonych względów skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.