Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., II FSK 25/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., II FSK 25/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Stefan Babiarz, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2012 r., I SA/Sz 826/12 w sprawie ze skargi P. K. na upomnienie Burmistrza M. z dnia 17 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania należności z tytułu opłaty targowej postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 II FSK 25/13

3 Uzasadnienie

4 1. Postanowieniem z dnia 26 października 2012r., I SA/Sz 826/12,

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę P. K.

6 (zwanego dalej: skarżącym) na upomnienie Burmistrza M. z dnia 17

7 lipca 2012 r. wzywające do uregulowania opłaty targowej.

8 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że

9 skarżący, jako powód zaskarżenia wspomnianego upomnienia , wskazał wydanie go

10 bez podstaw prawnej bowiem nie zostało ono poprzedzone decyzją podatkową,

11 stwierdzającą zaległość podatkową.

12 W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że upomnienie zostało wydane w sprawie uiszczenia opłaty targowej z tytułu sprzedaży artykułów spożywczych, prowadzonej w obiekcie w M. w oparciu o art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanym dalej: u.p.e.a. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wykonywał działalność gospodarczą - co potwierdzał wydawanymi wydrukami z kasy fiskalnej zarejestrowanej na swoje nazwisko. W związku z tym w oparciu o art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005, Nr 8, poz. 60), zwanej dalej: ord. pod, organ naliczył opłatę targową za prowadzoną sprzedaż, a upomnienie zostało wystawione na podstawie wykazów sporządzonych przez inkasenta na kwotę 14 572,80 zł.

13 3. Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., I SA/Sz 826/12, WSA w

14 Szczecinie odrzucił skargę na ww. upomnienie, wskazując, że na podstawie art. 3 §

15 1- § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami

16 administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy

17 administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują

18 środki określone w ustawie, kontrola zaś w zakresie postępowania egzekucyjnego i

19 zabezpieczającego obejmuje wyłącznie postanowienia, na które przysługuje

20 zażalenie (§ 2 pkt 3). Sąd wskazał zatem, że zaskarżone czynności nie należą do

21 kognicji sądów administracyjnych, bowiem skarga została wniesiona od wezwania do

22 uregulowania opłaty targowej, a powyższe stanowi dopiero warunek prawidłowego

23 wszczęcia egzekucji administracyjnej. Upomnienie jest czynnością poprzedzającą

24 postępowanie egzekucyjne, na które nie przysługuje zażalenie.

25 II FSK 25/13

26 4. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów

27 postępowania:

28 - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego nadużycie w wyniku niewłaściwej oceny, że

29 przedmiotem skargi jest akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym,

30 - art. 135 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie wskazanych przepisów w

31 wyniku oceny, że burmistrz nie był zobowiązany- przed ewentualnym wydaniem

32 upomnienia w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a.- do wszczęcia postępowania z art. 21 § 3

33 ord. pod,

34 -art. 152 i 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie wskazanych przepisów w związku z niewłaściwą oceną, iż wydany akt nie narusza przepisów ord. pod., poza wyżej wskazanym również: art. 120, 121 § 1, art. 124 oraz rażąco art. 2 Konstytucji RP,

35 * art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z nieprawidłowym

36 zastosowaniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz niezastosowaniem art. 3 § 2 pkt 4

37 p.p.s.a., w wyniku niewłaściwej oceny stanu sprawy i w związku z tym

38 nied ostrzeżenie, że właściwa kwalifikacja skarżonego aktu jest niemożliwa,

39 * art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów

40 administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. , Nr 153, poz. 1269 ze

41 zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., wskutek naruszenia obowiązku kontroli działalności

42 organów podatkowych przez sąd administracyjny, obejmującej orzekanie w sprawach

43 skarg, prowadzącego do uznania, że skarga na nieprawidłowo wydany przez organ

44 akt nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

45 Wskazując powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

46 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

47 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

48 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

49 5. Z art. 2 p.u.s.a. wynika, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd

50 Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne, a art. 15 p.p.s.a. stanowi,

51 że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń

52 wojewódzkich sądów administracyjnych. Z wyżej wskazanych regulacji wyłania się

53 obraz sądownictwa dwuinstancyjnego, mający swoje podstawy w ustawie

54 II FSK 25/13

55 zasadniczej - art. 176 Konstytucji RP stanowi bowiem, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne - od wyroku WSA strona może wnieść skargę do NSA.

56 Trzeba mieć jednakże na uwadze, że skarga kasacyjna jest wnoszona

57 przeciwko orzeczeniu sądowemu I instancji, a nie przeciwko orzeczeniu organu

58 administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2011 r., II FSK 542/07) .

59 Odmienny pogląd został wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 stycznia

60 2006 r. (I OPS 4/05, ONSA WSA 2006, nr 2, poz. 39) i został wyprowadzony z

61 zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji

62 publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego

63 rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem

64 materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie to

65 spotkało się z krytyką doktryny (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.

66 Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami

67 administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, str. 388).

68 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji na

69 podstawie art. 3 p.p.s.a, prawidłowo przyjął, że skarga kasacyjna na upomnienie nie

70 należy do kognicji sądów administracyjnych. W art. 3 p.p.s.a. został enumeratywnie

71 zakreślony katalog aktów i czynności sądów administracyjnych. Ustawodawca,

72 redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności",

73 "przykładowo") zastosował zamknięty katalog aktów i czynności, którego nie można

74 zatem dowolnie rozszerzać. Podkreślenia wymaga, że celem upomnienia -

75 doręczanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - jest skłonienie

76 zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dzięki temu nie ma

77 konieczności późniejszego wszczynania egzekucji (za: R. Hauser, Z. Leoński,

78 Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 2 wydanie, Wyd. C. H. Beck,

79 Warszawa 2004, str. 64). Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie

80 egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w nim i nie należy do niego. W związku z

81 powyższym na aprobatę zasługuje konstatacja WSA w Szczecinie, który podniósł,

82 że: "upomnienie jest czynnością poprzedzającą postępowanie egzekucyjne". Z tego

83 względu niezrozumiały jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, w myśl którego WSA

84 przyjął "niewłaściwą ocenę, że przedmiotem skargi jest akt wydany w postępowaniu

85 egzekucyjnym". Wręcz przeciwnie, sąd wyraźnie podniósł, że upomnienie nie jest

86 czynnością postępowania egzekucyjnego.

87 II FSK 25/13

88 Z art. 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na stwierdzeniu, czy zaskarżone akty lub czynności organu są zgodne z prawem. (B. Brzeziński, M. Masternak, glosa do postanowienia z dnia 28 czerwca 2005 r., I SA/Bd 276/05). W zakresie postępowania egzekucyjnego ta kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi kasacyjnej na upomnienie z trzech powodów: upomnienie nie jest postanowieniem, nie jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi, że przysługuje na nie zażalenie. Jak podaje "Inny słownik języka polskiego" pod. red. M. Bańko, PWN, Warszawa, str. 922, wyraz "upomnienie" oznacza "pismo urzędowe przypominające komuś o czymś". Skoro upomnienie ma na celu jedynie przypomnienie, wobec uwag poczynionych powyżej, oczywiste jest, że nie stwierdza ono, nie potwierdza lub nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przytoczonych powyżej argumentów wynika, że skarga na upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

89 8. Odnośnie do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać za doktryną (J. Bogusławska-Klejment, Opłata targowa, cz. II, Nieruchomości, C. H. Beck, nr 8 (36) sierpień 2001), że : "Obowiązek uiszczania opłaty targowej wynika wprost z ustawy (z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, Dz. U. 1991 nr 9 poz. 31) - nie ma zatem podstaw do jej ustalania w drodze decyzji administracyjnej (tj. decyzji stwierdzającej lub konkretyzującej obowiązek ponoszenia tej opłaty). Gdyby zatem właściwy organ wydał w tej sprawie decyzję, byłaby ona nieważna jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1992 r., SA/Ka 142/92)". Podobne stanowisko przyjęto w orzecznictwie (zob. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149), podnosząc, że ustalenie wysokości opłaty (targowej) jest czynnością o charakterze czysto rachunkowym, materialno-techniczną, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub nawet w drodze samoobliczenia przez zobowiązanego.

90 IIFSK 25/13

91 Wyżej przytoczone poglądy wskazują, że organ nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji w trybie art. 21 § 3 ord. pod.

92 Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawy w II

93 instancji może wyjątkowo uchylić zaskarżony wyrok i sam rozpoznać skargę, jeśli

94 stwierdzi, że uchybienia wojewódzkiego sądu polegały tylko na błędnym

95 zastosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu - Wojewódzki Sąd

96 Administracyjny prawidłowo wskazał, że nie był właściwy w niniejszej sprawie, co

97 wynika wprost z art. 3 § 1 pkt 3 i 4 p.p.s.a.

98 Nietrafność przedstawionej w skardze argumentacji powoduje, że w tym

99 stanie sprawy skargę kasacyjną na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a.

100 należało oddalić.