Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., II FSK 237/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., II FSK 237/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia del. WSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 10/14 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2010 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 10/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2010 r.

3 2. Ze stanu sprawy przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji wynikało, że decyzją z 8 lipca 2013 r. Wójt Gminy M. ustalił skarżącemu łączne zobowiązanie

4 w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za rok 2010.

5 Pismem z 19 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

6 Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 lipca 2013 r.

7 Organ I instancji pismem z 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie jako organowi II instancji. Odpowiedź na zarzuty wpłynęła do organu odwoławczego 1 sierpnia 2013 r.

8 W dniu 1 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

9 Decyzja została nadana na poczcie 31 października 2013 r. i doręczona skarżącemu 4 listopada 2013 r.

10 3. Pismem z 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu II instancji. Skarga została nadana na poczcie 29 października 2014 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie 5 listopada 2014 r.

11 W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ II instancji pozostaje

12 w bezczynności, z uwagi na nierozpatrzenie jego odwołania. Skarżący wniósł

13 o uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy w trybie autokontroli, bądź też

14 o zobowiązanie tego organu przez Sąd do wydania stosownej decyzji.

15 4. Postanowieniem z 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

16 w Poznaniu odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

17 5. NSA postanowieniem z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 588/14 uchylił postanowienie Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skarga na bezczynność była dopuszczalna.

18 6. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że organ II instancji był w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że 1 października 2013r., po odbyciu posiedzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana na poczcie w dniu 31 października 2013 r. i doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2013 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pismem z 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu II instancji. Skarga została nadana na poczcie 29 października 2013 r. i wpłynęła do SKO w Koninie w 5 listopada 2013 r.

19 Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że skargę na bezczynność nadano na poczcie (29 października 2013 r.) już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (1 października 2013 r.). Decyzja ta została doręczona skarżącemu 4 listopada 2013 r., a zatem przed otrzymaniem skargi na bezczynność przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ta bowiem wpłynęła do organu w dniu 5 listopada 2013 r.

20 Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ ten pozostaje w bezczynności, nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub jej pełnomocnikowi po dacie wniesienia skargi.

21 Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia skarżącego, że na decyzja SKO została wydana w wyniku autokontroli – dopiero na skutek skargi na bezczynność skierowanej do WSA w Poznaniu – są pozbawione racji i nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie było w tej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania sądowego ze względu na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – "P.p.s.a.").

22 W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dacie wnoszenia skargi na bezczynność decyzja organu II instancji była już wydana (chociaż jeszcze niedoręczona), nie było podstaw do uznania, że organ odwoławczy pozostawał

23 w bezczynności.

24 6. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.

25 Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

26 - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, w związku z art. 133 i art. 134 P.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej, polegające w istocie na błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

27 - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku dlaczego datę, którą opatrzono decyzję uznano za datę jej wydania, z uwagi na zarzut antydatowania,

28 - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 P.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) oraz art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi, a nie – umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania,

29 - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej – P.u.s.a.) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym.

30 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że WSA w Poznaniu nie ustalił, że data, którą opatrzono decyzję tj. 1 października 2013 r. nie jest w istocie datą sporządzenia tej decyzji. O powyższym świadczy fakt jej nadania dopiero 31 października 2013 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. winien był przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z decyzji, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnej wątpliwości polegającej na wytłumaczeniu 30-dniowej zwłoki w jej nadaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA w Poznaniu dokonał również błędnego ustalenia daty wpływu skargi na bezczynność. Z załączonej do skargi kasacyjnej kopii potwierdzenia nadania skargi wynika bowiem, że wpłynęła ona do SKO 31 października, a nie 5 listopada 2013 r. Tym samym decyzję nadano dopiero po otrzymaniu skargi, a nie odwrotnie.

31 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego, a także zasądzenie od SKO w Koninie kosztów postępowania sądowego.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 7. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

34 Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami

35 i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a.) stwierdzić należało, że oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących daty wydania decyzji przez SKO w Koninie oraz daty wpływu do organu skargi na bezczynność, a także do kwestionowania zasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji zamiast umorzenia postępowania i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

36 Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie stoi na stanowisku, że decyzja organu odwoławczego wydana została dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tym samym została wydana w trybie art. 54 § P.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd I instancji winien umorzyć postępowania sądowe, a nie oddalić skargę na bezczynność.

37 W ocenie NSA, z argumentacją autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić.

38 Na wstępie wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwi sprawy w terminie określonym

39 w art. 139 Ordynacji podatkowej lub nie dopełni obowiązku wynikającego z art. 140 Ordynacji podatkowej, a mianowicie nie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy

40 w określonym terminie podając przy tym uzasadnione przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

41 W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania przez SKO w Koninie (w terminie dwumiesięcznym) odwołania od decyzji organu I instancji.

42 Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu I instancji 22 lipca 2013 r. Organ I instancji pismem z 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do tych zarzutów. Odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu wpłynęła do SKO 1 sierpnia 2013 r. W dniu 1 października 2013 r. SKO wydało decyzję. W dniu 31 października 2013 r. decyzja została wysłana do skarżącego, a w dniu 4 listopada 2013 r. została mu doręczona. W dniu 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność. Skarga ta wpłynęła do SKO 5 listopada 2013 r.

43 Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania, czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.

44 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał koniecznych ocen, w ramach których trafnie skonstatował, że organ podatkowy nie był bezczynny.

45 W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ wydał decyzję 1 października 2013 r. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia, że decyzję doręczono po dacie wniesienia skargi na bezczynność.

46 Jednocześnie jednak zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że niezrozumiałe są okoliczności, które spowodowały, że decyzja wydana przez SKO 1 października 2013 r. została wysłana do skarżącego dopiero 31 października 2013 r., tj. po trzydziestu dniach. Powyższe standardy w działaniu organu podatkowego są nie do zaakceptowania. To te działania doprowadziły autora skargi kasacyjnej do formułowania tez o antydatowaniu decyzji. Odnosząc się do tych tez, NSA zauważa jednak, że sam fakt znacznej opieszałości organu w wysyłce decyzji, nie może jeszcze świadczyć o antydatowaniu decyzji. Podkreślić należy, że w aktach sprawy poza decyzją, opatrzoną datą 1 października 2013 r., znajduje się również protokół posiedzenia podpisany przez protokolanta i przewodniczącą składu orzekającego również datowany na 1 października 2013 r., a także metryka sprawy, z której wynika, że decyzja została wydana 1 października 2013 r.

47 Doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez SKO

48 w Koninie, co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło w dniu 1 października 2013 r.

49 NSA zauważa, że to data wydania decyzji ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń faktycznych związanych z datą nadania i doręczenia decyzji oraz datą wniesienia skargi na bezczynność.

50 W tym zakresie autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne oraz zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających.

51 W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika więc, że Sąd I instancji ma w tym zakresie pewną swobodę. Sąd może, ale nie musi przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Ostateczna ocena przydatności określonego dokumentu należy więc do Sądu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, celem przeprowadzenia dowodu z dokumentów tj. wydruku z monitoringów śledzenia przesyłek oraz potwierdzenia nadania i wniesienia skargi, miały być okoliczności, które nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazywano wydając decyzję w dniu 1 października 2013 r., SKO nie pozostawało w bezczynności. Dla powyższej oceny nie mają więc znaczenia daty nadania decyzji oraz skargi na bezczynność.

52 Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej.

53 Konsekwencją niepodważonych w sprawie ustaleń, z których wynika, że decyzja SKO w Koninie została wydana 1 października 2013 r. było przyjęcie, że organ ten nie pozostawał w bezczynności w zakresie wydania decyzji oraz, że nie było podstaw do umorzenia postępowania i zwrotu kosztów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a.

54 Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s a. przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Art. 3 P.p.s.a. określa zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdyby jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadał prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny skargi na bezczynność oraz prowadzonego przez organy podatkowe postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a

55 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.