Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., II FSK 2172/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., II FSK 2172/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędziowie NSA Jan Rudowski, NSA Anna Maria Świderska, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "A." sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 81/10 w sprawie ze skargi "A." sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 5 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 81/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 5 listopada 2009 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – T. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku Spółki na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 15 grudnia 2008 r. o numerze [...], wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Tytuł obejmował karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nałożoną na Skarżącą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 12 listopada 2008 r.

3 Pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. Strona wniosła zarzuty wraz wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę zarzutu wskazano art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a." Zdaniem Spółki egzekucja była niedopuszczalna, ponieważ wierzyciel nie przesłał ani jej, ani pełnomocnikowi upomnienia (wymaganego zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.). Ponadto Skarżąca Spółka podniosła, iż nie został jej skutecznie doręczony tytuł wykonawczy. Doręczono go bowiem bezpośrednio Skarżącej, a nie pełnomocnikowi, którego umocowanie obejmowało reprezentację przed wszystkimi organami administracji publicznej, w tym przed organem egzekucyjnym. Zgodnie zaś z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, gdy nastąpiło ono przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego.

4 Postanowieniem z dnia 24 września 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-T. – po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów – uznał zarzuty te za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

5 Postanowieniem z 5 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W kwestii doręczenia upomnienia pełnomocnikowi, organ egzekucyjny powołał się na wykładnię językową art. 15 u.p.e.a. Wywiódł, że upomnienie należy doręczyć bezpośrednio zobowiązanemu. Doręczenie upomnienia następuje przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem w momencie przesłania upomnienia nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne. W rezultacie nie jest również możliwe skuteczne włączenie pełnomocnika. Dopiero od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego ustanowiony przez zobowiązanego pełnomocnik może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające prawidłowość stanowiska, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej: "u.t.d." – mieszczą się wśród wymienionych w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie wykonawcze", należności, których egzekucja nie wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia.

6 Organ podatkowy podkreślił odmienny charakter postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Dlatego też art. 18 u.p.e.a. stanowi jedynie o odpowiednim stosowaniu k.p.a. i tylko wtedy, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Z art. 32, art. 33 § 1-4 i art. 39 – art. 49 k.p.a. wynika, że organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie (złożenie pełnomocnictwa do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ nie może domniemywać. Od momentu zawiadomienia, organ egzekucyjny jest zobligowany doręczać pisma pełnomocnikowi i zapewnić mu udział w postępowaniu. Oznacza to, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Wcześniejsze czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego (art. 15 ust. 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.) poprzedzają postępowanie egzekucyjne.

7 Odnosząc się do kwestii uprawnień wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przytoczył treść art. 51 ust. 1 u.t.d. oraz wyjaśnił, że w przedmiocie tym wypowiedział się G.I.T.D. w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2009 r. (stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów).

8 Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż wywiedziona przez Skarżącą niedopuszczalność egzekucji, stanowi podstawę zarzutu egzekucyjnego przewidzianą w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Zarzutu tego Skarżąca nie podniosła w 7-dniowym terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a zatem nie mógł być on rozpatrzony w trybie przewidzianym dla rozstrzygania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

9 Tym niemniej, Sąd zbadał zasadność również stanowiska Skarżącej w tym zakresie uwzględniając okoliczność, że z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Odnosząc się więc do kwestii braku uprawnień wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego (w ocenie Spółki zgodnie z art. 51 u.t.d. organem właściwym był wojewoda) Sąd I instancji podkreślił, iż ograniczenie się Dyrektora Izby Skarbowej do wskazania postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie mogło być uznane za właściwe ustosunkowanie się do tej kwestii. Jednakże wadliwość ta, skutkująca naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., określającego wymogi uzasadnienia postanowienia, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Omawiany zarzut Skarżącej nie jest bowiem zasadny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. podkreślono, mając na względzie art. 51 ust. 6 i art. 93 ust. 1 u.t.d., iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako właściwy do orzekania organ I instancji. Oznacza to, że tytuł wykonawczy wystawiony został przez podmiot uprawniony – wierzyciela, a zatem prowadzenie egzekucji na jego podstawie było dopuszczalne.

10 Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Spółki, iż w rozpatrywanej sprawie odpis tytułu wykonawczego należało doręczyć ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Sąd zgodził się z organem egzekucyjnym, że dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej odwołał się do art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., które w połączeniu z art. 61 § 4 k.p.a. wskazują, iż odpis tytułu wykonawczego jako dokument wszczynający postępowanie egzekucyjne, należy doręczyć zobowiązanemu. Przepis art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. wymaga, aby pełnomocnik dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wymóg ten nie może być spełniony dopóki postępowanie nie zostanie wszczęte. Dysponowanie pełnomocnictwem ogólnym, złożonym w innym postępowaniu lub do tzw. akt rejestrowych podatnika prowadzonych w urzędzie skarbowym, nie jest wystarczające.

11 Odnosząc się natomiast do uregulowanego w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. zarzutu Spółki o braku uprzedniego prawidłowego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z obowiązku doręczenia upomnienia w rozpatrywanej sprawie zwalnia wierzyciela Spółki § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z powołanym przepisem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji wojewódzkiego inspektora transportu drogowego.

12 Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a. o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

13 W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

14 Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko "A." Sp. z o. o. postępowanie egzekucyjne pochodzi od organu uprawnionego do jego złożenia.

15 Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko Spółce jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Strony, co miało wpływ na wynik postępowania, mogło bowiem skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

16 Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik Spółki podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji błędnie zastosował oraz dokonał błędnej wykładni art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Powyższy przepis znowelizował bowiem art. 51 u.t.d., co prowadzi do wniosku, iż tytuł wykonawczy pochodzi od nie uprawnionego do jego złożenia organu. Od dnia 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. W dacie decyzji organ miał więc uprawnienie – w ocenie autora skargi kasacyjnej – do ich wydania w swoim imieniu, ponieważ nowelizacja weszła w życie w dniu 1 stycznia. Zatem czynności egzekucyjne zostały dokonane po wejściu ustawy w życie. Skoro zaś, po zmianie ustawy organem uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to jednocześnie wszelkie czynności egzekucyjne jako mające charakter techniczny mogą być tylko przez wojewodę wykonane. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji na wojewodę. Nie ma mowy o ciągłości uprawnień wojewódzkiego inspektora, skoro jego uprawnienia zostały przekazane Wojewodzie. O tyle więc może wydawać decyzje wojewódzki inspektor transportu drogowego, o ile wydaje je w imieniu wojewody. Samoistne władcze kompetencje Wojewódzkiego Inspektora przestały istnieć, skoro - co wojewódzki inspektor transportu drogowego dostrzega - zmieniło się miejsce inspektora w systemie organów administracji państwowej. Organem - po zmianach - jest tylko i wyłącznie wojewoda.

17 Ponadto podnieść należy, iż do prowadzenia egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ, który wydał decyzje stanowiącą przedmiot egzekucji, nie zaś ten który upoważniony jest jedynie do ich podpisywania. Skoro organ nie jest uprawniony w myśl ustawy do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu, to wszelkie kompetencje związane z dalszym losem decyzji spoczywają na organie uprawnionym do ich wydawania, chyba że upoważni on organ do dalszych czynności w sprawie.

18 W rozpatrywanej sprawie wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony, ponieważ jedynie właściwym podmiotem w zakresie prowadzenia egzekucji na podstawie prawomocnej decyzji jest Wojewoda M.

19 Ponadto, jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustanowionemu pełnomocnikowi Skarżącej nie doręczono tytułu wykonawczego, który był podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko zobowiązanej. Skoro więc egzekucja nie była dopuszczalna, gdyż nie istniał prawidłowo wystawiony i doręczony tytuł wykonawczy, organ egzekucyjny obowiązany był – zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a. – umorzyć postępowanie. Brak prawidłowego tytułu wykonawczego oznacza zdaniem Spółki zasadność podnoszonych zarzutów, co z kolei oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny była również – poza analizowaną w niniejszym postępowaniu skargą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 5 listopada 2009 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne – skarga Strony na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 kwietnia 2009 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. WSA w Warszawie skargę Strony na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego oddalił (V SA/Wa 914/09). Od powyższego orzeczenia Spółka wniosła skargę kasacyjną – zredagowaną w identyczny sposób, jak środek zaskarżenia rozpatrywany w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., II GSK 209/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Strony wskazał, iż zarzut wskazanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administacji został całkowicie pominięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co oznacza – wobec braku wykazania wpływu na wynik sprawy – iż jest on nieuzasadniony. W zakresie natomiast kwestionowania właściwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, Sąd wyjaśnił Stronie, iż wskazywana w skardze kasacyjnej nowelizacja art. 51 ustawy o transporcie drogowym nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych w omawianym zakresie. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., wobec jednoznacznej treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 powołanej ustawy, nie budzi wątpliwości kompetencja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji, właściwego do wydawania decyzji w sprawach związanych z zadaniami inspekcji transportu drogowego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego posiadał zatem prawne umocowanie do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego ze swojej decyzji z dnia 12 listopada 2008 r., wydanej w przedmiocie nałożenia na Spółkę "A." kary pieniężnej. Organ ten był więc legitymowany do wystawienia w dniu 15 grudnia 2008 r. tytułu wykonawczego o numerze [...].

22 Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, co – wobec tożsamości podmiotu wnoszącego skargę – czyni zbędnym powielanie w całości jego uzasadnienia.

23 Mając na względzie bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.