Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., II FSK 2145/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., II FSK 2145/16

Sentencja

1 Dnia 31 stycznia 2017 r. Sędzia NSA : Jerzy Płusa po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1300/15 w sprawie ze skargi H.A. D. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1300/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.A. D. (dalej jako "Skarżący"), uchylił postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 marca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania.

3 Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako "Prezes Zarządu PFRON") z dnia 12 października 2012 r. Decyzję skierowaną na adres meldunkowy Skarżącego, uznano za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym (art. 150 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm).

4 Minister Pracy i Polityki Społecznej zaznaczył, że termin do wniesienia odwołania określony w art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej upłynął w dniu 6 listopada 2012 r., natomiast Skarżący złożył odwołanie w dniu 14 kwietnia 2014 r. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r. odmówiono mu przywrócenia terminu do złożenia odwołania.

5 W skierowanej do Sądu skardze, Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 148 § 1, art. 162 § 1, art. 163 § 1, a także art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej.

6 Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON obarczony był pewnym wewnętrznym, logicznym błędem. Sąd zwrócił uwagę, że skoro Skarżący - w dacie prowadzenia postępowania w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności oraz wydawania decyzji - mieszkał w B., to doręczenie decyzji na adres w K. nie było skuteczne, gdyż nie tam znajdowało się jego mieszkanie. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania nie otworzył się i w ocenie Sądu, nie można było temu terminowi uchybić.

7 Sąd doszedł do wniosku, że sprzeczność ta bynajmniej nie zwalniała Ministra Pracy i Polityki Społecznej z obowiązku ustalenia - na potrzeby postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi - gdzie Skarżący mieszkał, i czy skutecznie doręczono decyzję. Wyjaśnił, że ustalenie tej okoliczności ma charakter pierwotny względem kwestii przywrócenia terminu. Brak doręczenia decyzji na prawidłowy adres (w niniejszej sprawie - adres zamieszkania) powoduje bowiem, że decyzja nie jest de iure doręczona, przez co bezprzedmiotowe jest analizowanie winy Skarżącego w nieterminowym wniesieniu odwołania.

8 Następnie Sąd stwierdził, że notoryjnie znane jest, iż obowiązek meldunkowy bywa naruszany i faktyczne miejsce zamieszkania może być inne, niż miejsce uwidocznione w stosownych rejestrach urzędowych. Ponadto zauważył, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie istniały żadne normatywne podstawy, aby nawet zawinionym zaniechaniom podatnika z zakresie obowiązków nałożonych ustawami o ewidencjach, przypisywać skutek utożsamienia miejsca zameldowania z miejscem zamieszkania.

9 Minister Pracy i Polityki Społecznej oparł swoje stanowisko o dane zawarte w rejestrze PESEL, w którym jako miejsce zameldowania wskazano adres w K., a także uznał, że skoro Skarżący nie dopełnił "omówionych wyżej obowiązków wynikających z ustawy o ewidencji ludności (...), doszło do skutecznego doręczenia decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 12 października 2012 r. skierowanej na adres w K., a strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia od niej odwołania. Strona nie wywiązując się z ustawowych obowiązków sama ograniczyła bowiem w istotny sposób możliwość doręczenia jej pism". W tym miejscu, w ocenie Sądu, Minister Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się błędu, polegającego na niedopuszczalnym połączeniu kwestii związanej z doręczeniem decyzji i zawinieniem Skarżącego w pozostawaniu Prezesa Zarządu PFRON w błędnym przekonaniu co do jego miejsca zamieszkania w K., z ewentualną winą Skarżącego w uchybieniu terminowi. Sąd doszedł do wniosku, że jeżeli nawet obowiązki ewidencyjne zostały w tym wypadku naruszone - skoro mieszkając w B. Skarżący nie dokonał zmian w prowadzonych w Polsce rejestrach urzędowych - to nadal pozostaje to bez wpływu na fakt, że doręczenie decyzji na adres w K. było nieskuteczne, przez co nie mógł on uchybić terminowi do wniesienia odwołania.

10 Podsumowując Sąd zaznaczył, że na dowód, iż od 1991 r. Skarżący mieszka w B., przedstawił on przetłumaczone na język polski zaświadczenie o zameldowaniu wydane przez odpowiedni organ niemiecki. Dodał również, że wszystkie pisma w niniejszym postępowaniu uznawane były za doręczone w trybie art. 150 Ordynacji Podatkowej - żadne z nich nie zostało doręczone w sensie faktycznym. O wydaniu decyzji (za pośrednictwem poczty elektronicznej) dowiedzieć się miał pełnomocnik Skarżącego w 2014 r. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można wykluczyć, że w dacie wyekspediowania decyzji Skarżący rzeczywiście zamieszkiwał w B., a nie w K. Nie można też przypisywać istotnego znaczenia okoliczności, że doręczyciel "nie dokonywał adnotacji, że adresat wyprowadził się (przesyłki awizowano)".

11 W skardze kasacyjnej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji Podatkowej, poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania było przedwczesne;

13 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 pkt 2, w zw. z art. 162 § 1 i 2 i art. 163 § 1 i 2 Ordynacji Podatkowej, poprzez błędne uznanie, że kwestia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania jest otwarta i pierwotna w stosunku do kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania spowodowało, że do czasu rozstrzygnięcia tego wniosku organ nie mógł wydać postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania;

14 3) art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 191, w zw. z art. 148 § 1, w zw. z art. 150 § 1 pkt 1 i § 4 Ordynacji podatkowej, przejawiające się w wadliwym ustaleniu, że kwestia otwartą pozostaje to, czy decyzja z dnia 12 października 2012 r. została Skarżącemu skutecznie doręczona, a w konsekwencji uznaniu za niezbędne zgromadzenie i przeprowadzenie przez organ administracji dowodów wskazujących na zamieszkanie Skarżącego w K.

15 Na tej podstawie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

18 Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wydane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, było przedwczesne. Nie ulega bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kwestią otwartą pozostaje, czy decyzja z dnia 12 października 2012 r. została Skarżącemu skutecznie doręczona.

19 Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r. poz. 722, z późn. zm.), pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, Skarżący zameldowany jest zarówno w Polsce, jak i w B. - na dowód czego przedstawił wydane przez niemiecki organ i przetłumaczone na język polski zaświadczenie. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, iż miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z miejscem zamieszkania.

20 W myśl przepisów Ordynacji podatkowej, pierwsze doręczenie w sprawie, czyli postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 marca 2012 r. (k. 21 akt administracyjnych), powinno być dokonane na adres miejsca zamieszkania Skarżącego (art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej). Natomiast wobec wadliwego skierowania pisma pod adres niebędący adresem jego zamieszkania, przyjąć należy, że doręczenie nie nastąpiło i tym samym postępowanie nie zostało wszczęte (por. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej). Nieuczestniczenie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Zarządu PFRON nastąpiło zatem bez winy Skarżącego i było wynikiem błędu organu administracji publicznej.

21 Stosowanie do art. 146 § 1 Ordynacji podatkowej, w toku postępowania strona oraz jej przedstawiciel lub pełnomocnik mają obowiązek zawiadomić organ podatkowy o zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku (zawiadomienia), pismo uznaje się za doręczone pod dotychczasowym adresem, a organ podatkowy pozostawia pismo w aktach sprawy. Osobie fizycznej pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, natomiast osobie prawnej - w lokalu ich siedziby lub w miejscu prowadzenia działalności. Słowo "adres" winno nawiązywać do wymienionych miejsc. W potocznym rozumieniu "adres" to miejsce zamieszkania lub pobytu osoby. Powinien to być adres aktualny, pozwalający na skuteczne doręczenie pisma. Jednak ustawa wyraźnie wskazuje, że obowiązek zawiadomienia istnieje "w toku postępowania", czyli po jego skutecznym wszczęciu. Natomiast w niniejszej sprawie zawiadomienie nie zostało skutecznie doręczone i wobec tego postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte (art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej). Skoro zatem postępowanie nie było w toku, obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu nie ciążył na Skarżącym.

22 Sąd pierwszej instancji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - trafnie przyjął, że

23 na potrzeby postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi, ustalenia wymaga gdzie Skarżący mieszkał, i czy skutecznie doręczono decyzję. Ustalenie tej okoliczności jest bowiem kwestią o charakterze pierwotnym względem kwestii przywrócenia terminu. Jako że ustalenie, iż nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki wyklucza możliwość przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej, to w tym stanie rzeczy kwestia skutecznego doręczenia musi zostać potraktowana jako swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wpływa na losy oceny wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I FSK 699/12).

24 W tym stanie rzeczy, uznając, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił.