Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r., II FSK 1805/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r., II FSK 1805/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sokołowska Sędzia WSA (del.) Artur Kot po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 25/19 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. w sprawie I SA/Sz 25/19, ze skargi A.S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 7 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

3 Stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd pierwszej instancji przedstawia się następująco.

4 Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 11 września 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta D. z dnia 6 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od stycznia 2018 r., w pozostałej części postanowienie pozostało w mocy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca zwróciła się do Kolegium, o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 8 czerwca 2018 r. określającej podatniczce, właścicielce nieruchomości wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od stycznia 2018 r. w kwocie 3.306,02 zł miesięcznie oraz o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. We wniosku wskazała, że nie miała żadnej wiedzy o istnieniu decyzji i o jej doręczeniu. Burmistrz, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., odmówił przywrócenia terminu oraz wstrzymania wykonania decyzji. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. podatniczka zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza z dnia 8 czerwca 2018 r., zarzucając zarówno decyzji jak i postanowieniu Burmistrza, kwalifikowane wady stanowiące przesłanki nieważności. Jej zdaniem organ I instancji wydając postanowienie naruszył przepisy o właściwości i wskazała na przesłankę z art. 247 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., zw. dalej: "O.p.").

5 Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia i postanowieniem z dnia 11 września 2018 r. stwierdziło nieważności postanowienia wydanego z upoważnienia Burmistrza z dnia 6 sierpnia 2018 r. w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od stycznia 2018 r., w pozostałej części postanowienie pozostało w mocy. W ocenie Kolegium, wydanie przez organ I instancji, postanowienie w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 162 § 2 O.p., gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Kolegium zwróciło uwagę, że w myśl art.163 § 3 O.p., co do zasady, na postanowienie dotyczące przywrócenia terminu służy stronie zażalenie. Organ dodał, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji został rozpatrzony przez Kolegium w odrębnym postępowaniu.

6 Na postanowienie Kolegium, podatniczka złożyła zażalenie, w którym zarzuciła, że Kolegium potraktowało jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, w wyniku czego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie został rozpatrzony.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy ww. postanowienie z dnia 11 września 2018 r., w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na to, że wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza i po stwierdzeniu zajścia przesłanki nieważności polegającej na wydaniu postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, słusznie stwierdziło nieważność tego postanowienia. Wskazało, że zarzut naruszenia przepisów o właściwości podatniczka sformułowała we wniosku z dnia 20 sierpnia 2018 r., w którym jednocześnie zarzuciła rażące naruszenie prawa w odniesieniu do decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że po wyeliminowaniu tego postanowienia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności, należało rozpatrzyć wniosek podatniczki o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Burmistrza. Dopiero odmowne rozpatrzenie tego wniosku przez Kolegium, jako właściwy organ, pozwoliło na stwierdzenie, że decyzja jest ostateczna, w związku z czym nie przysługuje od niej odwołanie, a istnieje możliwość jej wzruszenia w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Następnie Kolegium powołując treść art. 162 i art.163 O.p. wskazało, że w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, postanawia ostatecznie organ podatkowy właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje, bowiem jest ono ostateczne. W rozpatrywanej sprawie orzekał organ I instancji wydając postanowienie na podstawie art. 163 § 1 O.p. Co do zasady, od postanowień wydanych na tej podstawie służy zażalenie. Dlatego Kolegium uznało, że mają do niego zastosowanie przepisy o stwierdzeniu nieważności poprzez odwołanie do ich odpowiedniego zastosowania, zawarte w art. 219 O.p. Dlatego, zdaniem Kolegium, zarzut zawarty w zażaleniu, że nie było możliwości stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania, zostało przez podatniczkę zaskarżone do WSA w Szczecinie. Zatem, dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania, w pełni uzasadnione będzie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 8 czerwca 2018 r., o co wnosiła podatniczka wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z 7 listopada 2018 r. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: brak podstawy prawnej do wydania postanowienia oraz naruszenie art. 219 w zw. z art. 163 § 2 w zw. z art. 237 O.p. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Skarżąca wskazała, że na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu nie służy zażalenie, w związku z powyższym do samego postanowienia przepisy o nieważności nie mają zastosowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy istniały podstawy prawne do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia wydanego z upoważnienia Burmistrza 6 sierpnia 2018 r., w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od stycznia 2018 r. Sąd przywołał treść art. 162 § 2 O.p. i wyjaśnił, że wydanie przez organ I instancji postanowienia w części dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Doszło zatem do spełnienia przesłanki nieważności określonej w art. 247 § 1 pkt 1 O.p., bowiem postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza po stwierdzeniu niewątpliwego zajścia przesłanki nieważności polegającej na wydaniu postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpatrywanej sprawie orzekał organ I instancji wydając postanowienie na podstawie art. 163 § 1 O.p. Co do zasady, od postanowień wydanych na tej podstawie służy zażalenie, a zatem nie są one ostateczne. Zasadnie jednak Kolegium uznało, że mają do niego zastosowanie przepisy o stwierdzeniu nieważności poprzez odwołanie do ich odpowiedniego zastosowania, zawarte w art. 219 O.p. Zgodnie z przywołana regulacją do postanowień, na które przysługuje zażalenie, także stosuje się art. 240-249 O.p. W związku z powyższym sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie było uprawnione do wydania zaskarżonego postanowienia.

10 Skarżąca wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

11 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, sąd w uzasadnieniu przytoczył jedynie przepisy, cytując art. 163 § 2 O.p. zabrakło wzmianki o ostatecznym charakterze postanowienia normowanego tym przepisem, zdaniem skarżącej zabrakło szerszej analizy prawnej, tak skonstruowane uzasadnienie w znacznym stopniu ogranicza możliwość formułowania zarzutów skargi kasacyjnej;

12 2) przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 163 § 2 O.p. w zw. z art. 219 O.p. co doprowadziło sąd do stwierdzenia, że od postanowień w sprawie wniosku o przywrócenie terminu przysługuje zażalenie, gdy przepis jasno stanowi o jego ostatecznym charakterze;

13 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 1 O.p. w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 O.p.w zw. z art. 219 O.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji orzekał na podstawie art. art. 163 § 1 O.p., w rzeczywistości orzekał na podstawie art. 163 § 2 O.p,, w związku z czym naruszył przepisy o właściwości, to właśnie ten przepis reguluje kwestie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co zresztą było podstawą unieważnienia ww. postanowienia SKO w Koszalinie, w związku z czym sąd powinien stwierdzić nieważność postanowienia SKO w Koszalinie.

14 Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

17 Z akt sprawy – w połączeniu z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dostatecznie jasno i jednoznacznie wynika, co następuje. Przedmiotem sporu prawnego – zindywidualizowanego zaskarżeniem określonego aktu do sądu administracyjnego – była problematyka stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

18 Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. (data wpływu do organu – 27 lipca 2018 r.) skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 8 czerwca 2018 r. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r. (wymieniony) Burmistrz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. (data wpływu na prezentacie organu podatkowego – 21 sierpnia 2018 r.) skarżąca wniosła stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia 8 czerwca 2018 r. Ze wskazanego pisma wynika, jego treść, w tym wniosek, dotyczyły również przywołanego powyżej postanowienia z dnia 6 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zarzuca w tym zakresie (m.in.) naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ, jej zdaniem, zgodnie z art. 163 § 2 O.p. organem właściwym do rozstrzygnięcia w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest organ odwoławczy, nie zaś organ podatkowy pierwszej instancji, którym był rzeczony powyżej Burmistrz.

19 Z materiałów postępowania administracyjnego sprawy nie wynika natomiast, że w zakresie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżąca złożyła zażalenie, które jest wszak środkiem prawnym nietożsamym ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia).

20 W powyższym stanie sprawy uwzględniające wniosek skarżącej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego -stwierdzające nieważność postanowienia Burmistrza z dnia 6 sierpnia 2018 r., które dotyczyło odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie narusza prawa.

21 Zgodnie bowiem z art. 163 § 2 O.p. - w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ podatkowy właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

22 Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego było postanowienie rozstrzygające wyłącznie odnośnie do przywołanej problematyki stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powodu naruszenia właściwości rzeczowej orzekających organów podatkowych. Wobec powyższego przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być – inna, pozostająca poza tym obszarem – problematyka ewentualnego wystąpienia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zasadności decyzji, od której odwołanie mogłoby zostać w terminie przewidzianym przez prawo wniesione.

23 Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaną skargę kasacyjną oddalił.