Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 179/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., II FSK 179/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Krzymień, Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 49/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 1 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 49/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (w skrócie: ZUS) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

3 Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 26 września 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zwrócił tytuły wykonawcze ZUS o nr [...] – [...], wystawione przeciwko T. K. z uwagi na brak możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę wydania postanowienia wskazano art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 36, poz. 161 z późn. zm.) zw. dalej w skrócie: u.p.e.a.

4 W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny pierwszej instancji wskazał, że w toku podejmowanych czynności egzekucyjnych ustalono, że zobowiązany nie przebywa pod adresem podanym przez wierzyciela, gdyż wyjechał za granicę. W związku z tym organ stwierdził, że brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania egzekucyjnego.

5 W zażaleniu na to postanowienie ZUS wyjaśnił, że wierzyciel prawidłowo wystawił tytuły wykonawcze podając w nich adres zamieszkania dłużnika, który był mu znany. Natomiast organ egzekucyjny nie sprawdził informacji uzyskanych od matki zobowiązanego, pomimo uprawnień wynikających z treści art. 36 § 1 u.p.e.a.

6 Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Podniósł, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Pomimo tego, że ZUS wystawił wobec zobowiązanego tytuły wykonawcze, to ich zwrot spowodowany był niemożnością wszczęcia postępowania wobec tego zobowiązanego w związku z jego nieobecnością w kraju od 2004 r.

7 Postanowienie to ZUS zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia wobec naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a. w postaci nieuzasadnionego zwrotu tytułów wykonawczych oraz nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych.

8 W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumenty z odwołania i dodała, że sporne tytuły wykonawcze zawierają wszystkie elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. Pełnomocnik ZUS wskazał, że adres podany w tytułach wykonawczych jest adresem zameldowania dłużnika. Przekonywał, że ustalenia dokonane przez organ egzekucyjny, nie pozwalają przyjąć, że zobowiązany nie zamierza przebywać w Będzinie, bo wyjazd jego może mieć charakter wyłącznie tymczasowy.

9 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

10 Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi nastąpił w okolicznościach, które zostały wymienione w art. 29 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym uregulowaniem zwrot tytułu wykonawczego może nastąpić, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Zważyć należy, że wskazanie adresu zobowiązanego ma istotne znaczenie tak dla zagadnienia ustalenia właściwości organów egzekucyjnych jak również dla dopełnienia indywidualizacji osoby zobowiązanej oraz umożliwienia skuteczności egzekucji.

11 W ocenie Sądu art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że na wierzycielu spoczywa obowiązek ustalenia i wskazania w tytule wykonawczym adresu miejsca zamieszkania zobowiązanego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że podany przez wierzyciela adres zobowiązanego nie pokrywa się z miejscem jego zamieszkania. Wierzyciel nie podał też faktycznego miejsca pobytu zobowiązanego, ani też nie dokonał weryfikacji znanego mu adresu. Sąd podkreślił, że nie można też aprobować stanowiska wierzyciela zmierzającego w istocie do przerzucenia obowiązku wskazania właściwego adresu dłużnika na organ egzekucyjny.

12 W takiej sytuacji za uprawnione należy uznać twierdzenie, że zarówno organy egzekucyjne, jak i wierzyciel powinny dążyć do zapewnienia jak najlepszej współpracy przy wykonywaniu obowiązków z zakresu postępowania egzekucyjnego. Wskazywanie bowiem aktualnego adresu zamieszkania zobowiązanego leży zarówno w interesie wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego i rzutuje na całe postępowanie egzekucyjne. Wobec braku dostatecznych i jednoznacznych danych, że znany ZUS adres jest miejscem zamieszkania zobowiązanego zwrot tytułu wykonawczego był uzasadniony.

13 Reasumując Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powołany przepis art. 29 § 2 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Prawny obowiązek wskazania w tytule wykonawczym imienia, nazwiska i adresu zamieszkania zobowiązanej osoby fizycznej i sankcja z tytułu zaniechania wierzyciela w tym zakresie w postaci odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu, uzasadnia ocenę, że to na wierzycielu, w którego interesie toczyć się ma postępowanie egzekucyjne, spoczywa obowiązek ustalenia i przekazania danych o adresie miejsca zamieszkania dłużnika.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik ZUS opierając ją na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 27 § 1 u.p.e.a. polegającą na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika pomimo, że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy.

15 Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

16 Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie podlega sporowi rozumienie pojęcia "adres", przez który strony rozumieją nie tyle adres zameldowania co miejsce faktycznego zamieszkania dłużnika. Istotą niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie, czy wierzyciel prawidłowo wskazał adres dłużnika. Zdaniem pełnomocnika, to organ egzekucyjny nie dopełnił wszelkich czynności mających na celu doręczenie tytułu egzekucyjnego dłużnikowi, mimo prawidłowego wskazania przez wierzyciela jego adresu.

17 Ponadto pełnomocnik ZUS wskazał, że sam fakt nie przebywania pod wskazanym adresem nie musi być rozumiany w ten sposób, że dłużnik nie ma woli zamieszkiwania pod tym adresem. W tym względzie należało uwzględnić koncepcję tzw. "życiowych interesów" dłużnika.

18 Wierzyciel wystawiając tytuł egzekucyjny i podając zawarte w nim informacje, posługiwał się danymi, które dłużnik obowiązany był mu podać zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dlatego nie jest zasadnym podnoszenie, że wierzyciel w sposób wadliwy wykazał dane zawarte w tytule egzekucyjnym.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Sąd kasacyjny – stosownie do art. 183 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).

21 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

22 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

23 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Podstawę zaskarżenia niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut "błędnej wykładni art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a.") – polegającej na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika, mimo że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy". Tak sformułowany zarzut został skonstruowany wadliwie z dwóch powodów.

25 Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej kwalifikuje wskazane przepisy jako regulacje materialnoprawne, przypisując je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego w sprawie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006). Tymczasem w ramach takiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie wierzyciel prawidłowo wskazał miejsce zamieszkania dłużnika.

26 Ponadto, wszystkie powołane regulacje prawne należy przyporządkować do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wynika to nie tylko z faktu umieszczenia tychże przepisów w ustawie normującej postępowanie (egzekucyjne), ale przede wszystkim z ich brzmienia. Charakter procesowy powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów nie powinien bowiem budzić żadnych wątpliwości. Art. 27 § 1 u.p.e.a. wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela (klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej). Art. 29 § 2 u.p.e.a. określa natomiast w jakich okolicznościach organ egzekucyjny może wydać zaskarżalne (w drodze zażalenia) postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, nie przystępując zarazem do egzekucji (jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2).

27 Stwierdzenie, iż powołane przez Skarżącego zarzuty należy kwalifikować jako powołane w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje z kolei doniosłe skutki dla dalszej oceny poprawności tak sformułowanych podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut oparty o tę podstawę (procesowy) skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12), aby mógł zostać merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym. W ramach sprawowanej przez siebie kontroli kasacyjnej, NSA bada prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), w granicach wyznaczonych przez środek odwoławczy, nie ocenia natomiast ponownie legalności decyzji (postanowienia), wydanego w postępowaniu administracyjnym (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349).

28 To zaś przesądza o wadliwości (konstrukcyjnej) powołanych w osnowie środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych. Podnosząc bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy bezwzględnie powołać w jego ramach odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił), które zostały naruszone przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto wykazać istotny wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004 r., nr 14, s. 632; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2321/04, niepubl.). Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania egzekucyjnego a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy egzekucyjne, przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 878/05, niepubl.). W związku z powyższym zarzuty naruszenia wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów procesowych (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy sądowoadministracyjnej stosowanymi przez Sąd wojewódzki.

29 Omówione powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, w kontekście brzmienia art. 183 p.p.s.a., uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawionego przez jej autora zagadnienia.

30 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

31 -----------------------

32 6