Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r., II FSK 155/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2018 r., II FSK 155/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca - Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 397/15 w sprawie ze skargi M. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013 r. do października 2014 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt I SA/Bk 397/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.D. i J.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 20 marca 2015r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od listopada 2013r. do października 2014r.

3 Z przedstawionego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 30 grudnia 2014r. określił skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. B. w okresie od listopada 2013r. do października 2014r. w kwocie 528 zł, tj. 44 zł miesięcznie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że skarżący nie dopełnili obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także nie uiścili tej opłaty.

4 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że nie korzystali z usług odbierania i zagospodarowania odpadów, opłata za gospodarowanie została "swobodnie wymyślona" przez organy oraz, że odpady są przez nich w "100 % zagospodarowane jako surowce wtórne", a "śmieci są segregowane i sprzedawane do punktu skupu". Podnieśli, że produkują znikomą ilość śmieci i są w stanie zapłacić za jeden odbiór w roku. Wskazali, że opłat za usługi można żądać, gdy zostały wykonane, a odpadów od skarżących nie odbierano i nie zagospodarowano".

5 Kolegium decyzją z dnia 20 marca 2015r. uchyliło zaskarżoną decyzję wskazując, że powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż w trakcie postępowania odwoławczego, tj. w dniu 17 stycznia 2015 r. doszło do istotnej nowelizacji ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którą niezgodne z prawem stało się nakładanie, w drodze decyzji, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za konkretne okresy rozliczeniowe. Kolegium wyjaśniło, że aktualny stan prawny zakłada uprawnienie organu wykonawczego gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która to opłata obowiązuje do czasu wystąpienia zmiany danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty. W ocenie organu odwoławczego, skoro w niniejszej sprawie doszło, zgodnie zresztą z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, do ustalenia opłaty za konkretne miesiące, decyzja zasługuje na uchylenie. Kolegium zaznaczyło również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji - ustalając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi - winien wziąć pod uwagę konieczność rozdzielenia okresu do dnia wejścia w życie ww. nowelizacji oraz czasu po jej wejściu w życie. Kolegium wskazało też, że skarżący będąc właścicielami nieruchomości nie złożyli deklaracji ani nie uiścili opłaty, a na tej nieruchomości posiadają miejsce zamieszkania i są zameldowani.

6 W skardze wniesionej do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

7 - art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1399 ze zm. – dalej: u.c.p.g.) wskazując, że Rada Gminy może "wprowadzić zwolnienia przedmiotowe" lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat;

8 - przepisów uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XXVI/172/12 z dnia 18 grudnia 2012r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (dalej: Uchwała z 2012r.), uchwały Rady Miasta Bielsk Podlaski Nr XLII/274/14 z dnia 25 lutego 2014r. w tym samym przedmiocie oraz ww. Uchwały z 2012r., poprzez "przemilczenie, pominięcie, dokonanie obejścia w ośmiu decyzjach, istotnego w sprawie dowodu prawa miejscowego".

9 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

10 W kolejnym piśmie procesowym skarżący zarzucili naruszenie:

11 - art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm. – dalej: O.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów prawa miejscowego określonych w Uchwale 2012 oraz ustalenia wysokości tej opłaty;

12 - art. 165 § 4 O.p., poprzez jego błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania odrębnie w stosunku do obojga skarżących;

13 - art. 121 § 1, art. 122, art. 124 w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu, że mimo braku wytworzeniu odpadów strony zobowiązane są do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

14 - art. 140 O.p. poprzez jego niezastosowanie i przewlekłe prowadzenie całego postępowania, z naruszeniem wszelkich terminów przewidzianych w przepisach O.p.;

15 - art. 6o u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie opłaty za gospodarowanie odpadami za konkretne okresy rozliczeniowe;

16 - § 1 Uchwały z 2012r. oraz ustalenia wysokości tej opłaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie strony opłatą za gospodarowanie odpadami, pomimo braku odbioru odpadów z przedmiotowej nieruchomości, co wynika m.in. z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

17 Oddalając skargę, WSA w Białymstoku podkreślił, że dokonuje oceny decyzji Kolegium, wydanej na korzyść strony postępowania i nie jest uprawniony na tym etapie do oceny merytorycznej treści tej decyzji w kontekście zarzutów skargi, z uwagi na fakt, iż nowe podstawy nowowydanej w przyszłości decyzji będą mogły rodzić konkretne nowe zobowiązania względem chociażby konieczności zastosowania w inny sposób przepisów prawa miejscowego przez organy. Zakresem rozstrzygania sądu była w związku z tym objęta ocena zasadności przyczyn uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz zarzutów proceduralnych.

18 Dalej sąd pierwszej instancji podał, że przyczyną uchylenia decyzji przez Kolegium była nowelizacja u.c.p.g., a organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w sprawie niezbędne jest zastosowanie się do nowego stanu prawnego. Zmieniony stan prawny zakłada bowiem brak uprawnienia organu do ustalenia opłaty za konkretne miesiące. Nowo przywołany przez organ pierwszoinstancyjny stan prawny będzie zweryfikowany ponownie przez organ odwoławczy w kontekście stawianych organowi zarzutów. Organ nie mógł w tej sytuacji wydać sam decyzji, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

19 Skarżący wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie:

20 I. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

21 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) i art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) O.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów prawa miejscowego określonych w Uchwale z 2012r. oraz ustalenia wysokości tej opłaty, w sytuacji gdy organ miał możliwość orzeczenia co do istoty sprawy;

22 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 121 § 1, art. 122, art. 124 w zw. z art. 187 § 1 O.p. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu, że mimo braku wytworzenia odpadów strony zobowiązane są do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

23 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 140 O.p. poprzez jego niezastosowanie i przewlekłe prowadzenie całego postępowania, z naruszeniem wszelkich terminów przewidzianych w przepisach O.p.

24 II. przepisów prawa materialnego tj.:

25 - § 1 Uchwały z 2012r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie strony opłatą za gospodarowanie odpadami pomimo braku odbioru odpadów z przedmiotowej nieruchomości, co wynika m. in. z zebranego materiału dowodowego.

26 W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, a w konsekwencji uchylenie obu decyzji organów podatkowych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

28 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

29 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

30 Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

31 Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017r. (sygn. akt II OSK 2702/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA), zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

32 Ponadto stosownie do art. 176 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być natomiast sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które kasator uznaje za naruszone.

33 Powyższe uwagi ogólne były konieczne w związku ze sposobem sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz ich powiązaniu ze sporządzonym uzasadnieniem.

34 W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

35 Pierwszy z podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego, dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) O.p. Podkreślenia wymaga, że zarzut ten sformułowany został w sposób całkowicie niezrozumiały i nie został uzasadniony. Konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o ten zarzut, skarżący upatrywali w tym, że sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo, iż powinien dostrzec naruszenie przez organ odwoławczy art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) O.p. Ich zdaniem, Kolegium nie powinno bowiem orzekać kasacyjnie, lecz wydać rozstrzygniecie merytoryczne. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 233 § 1 pkt 2 lit. b) O.p., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tymczasem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z powodu konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, nie zaś z tego powodu, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji był niewłaściwy (miejscowo, rzeczowo, bądź instancyjnie) do rozpoznania sprawy.

36 Ewentualna wadliwość rozstrzygnięcia Kolegium, którą powinien dostrzec sąd pierwszej instancji, powinna zostać wykazana za pomocą zarzutu naruszenia art. 233 § 2 O.p., który stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który ją wydał, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Naruszenia tego przepisu skarżący jednak nie podnieśli. Naczelny Sąd Administracyjny, jak zostało to już wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia, nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutu, jak również domyślać się, naruszenia jakiego przepisu upatrywała strona wnosząca skargę kasacyjną.

37 Nie mogą być również uznane za usprawiedliwione zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 121 § 1, art. 122, art. 124 i art. 187 § 1 O.p. (pkt I.2). Autor skargi kasacyjnej wprawdzie sformułował zarzuty naruszenia tych przepisów, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł żadnych argumentów przemawiających za ich trafnością. Nie wskazał także, czy powyższe naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

38 Podkreślić należy, że naruszenia zasady pogłębiana zaufania do organów podatkowych, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p., nie może stanowić podjęcie przez organ podatkowy rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez podatnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017r., sygn. akt II FSK 3370/15 – CBOSA). Tym samym sąd pierwszej instancji, nie mógł stwierdzić naruszenia powyższej zasady przez organy podatkowe. Ponadto w zarzutach skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie byli informowania o ich prawach i obowiązkach. Jednocześnie nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 121 § 2 O.p., w którym przewidziana została zasada informowania, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego stwierdzenia.

39 W ramach omawianego zarzutu wskazano także na dokonanie przez organy dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu, że mimo braku wytworzenia odpadów strony zobowiązane są do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie kasacyjnej nie podniesiono jednak naruszenia art. 191 O.p., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Brak zarzutu naruszenia tego przepisu uniemożliwia odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zastrzeżeń skarżących dotyczących prawidłowości, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.

40 Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 140 O.p. (I.3) Także tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił ani nie wskazał, czy naruszenie ww. przepisu miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

41 Na uwzględnienie nie mógł również zasługiwać zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego kwestionowano zasadność zobligowania skarżących do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy odpady nie były od nich odbierane. Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji, badając zaskarżoną decyzję, ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium. Poza jego rozważaniami pozostawała natomiast kwestia prawidłowości obciążeń skarżących opłatą za odbiór odpadów komunalnych. Tym samym nie mógł on naruszyć wskazywanego przepisu prawa materialnego, gdyż w ogóle się do niego nie odnosił. Jednocześnie skarżący nie postawili zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie zarzucili, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, co czyni uzasadnienie zaskarżonego wyroku wadliwym. Ponadto skarżący nie wzięli pod uwagę, że przedmiotem kontroli przez WSA w Białymstoku, była decyzja kasatoryjna, której istota nie polega na przesądzeniu o prawach i obowiązkach stron.

42 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym, działającego z urzędu orzeknie WSA w Białymstoku na wniosek pełnomocnika. Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia