Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 1479/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 1479/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, , po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1032/18 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1032/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy E. S. (dalej: skarżący) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 października 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

3 Skarżący pismem z 7 sierpnia 2018 roku wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaległości w podatku od nieruchomości. Do wniosku dołączył postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla L. w L. z 27 stycznia 2011 r., z którego wynika, że na wniosek wierzyciela Gminy L. została przeprowadzona eksmisja strony z lokalu użytkowego położonego w L. przy ul. Z. W ocenie strony egzekucja administracyjna obejmująca okres od 2011 do 2017 roku jest bezzasadna.

4 Decyzjami z 17 sierpnia oraz 5 września 2018 r. Prezydent Miasta L. po wznowieniu postępowania uchylił decyzje podatkowe nakładające na stronę obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości za lata 2012-2018.

5 Postanowieniem z 6 września 2018 r. Prezydent Miasta L. odmówił E. S. umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że należności podatkowe za 2011 rok uległy przedawnieniu. Organ stwierdził, że koszty egzekucyjne i koszty upomnienia nie są świadczeniem ubocznym egzekwowanego obowiązku pieniężnego, lecz odrębnym zobowiązaniem, na które nie rozciągają się konsekwencje wygaśnięcia obowiązku skierowanego do egzekucji. W ocenie organu egzekucyjnego koszty należne w związku z czynnościami dokonanymi na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", przed wygaśnięciem dochodzonej zaległości podatkowej podlegają egzekwowaniu niezależnie od wygaśnięcia należności głównej. Organ podkreślił, że skoro podatek istniał w dacie wszczęcia egzekucji, późniejsze uchylenie decyzji nie stanowi, iż obowiązek w ogóle nie istniał w skonkretyzowanej wysokości.

6 W treści zażalenia na powyższe postanowienie zobowiązany zarzucił naruszenie art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez ustalenie, że nie istnieją przesłanki do umorzenia postępowań egzekucyjnych oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu rozpatrzeniu materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie przyjęto, iż skarżący nie regulował zobowiązań podatkowych, a utrata nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

7 Postanowieniem z 22 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na treść art. 59 § 1 - § 3 u.p.e.a., podkreślając, że pojęcie obowiązku, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., obejmuje także obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego, wobec czego istnienie tych kosztów stanowi przeszkodę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Następnie, przytaczając treść art. 64c § 5 i art. 64c § 6 u.p.e.a., Kolegium zaznaczyło, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego podlega egzekucji administracyjnej. Zasadę przy tym stanowi, że koszty postępowania egzekucyjnego obciążają zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na treść art. 15 § 2 u.p.e.a. i zaznaczył, że obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia i koszty te również podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. W końcowej części decyzji Kolegium podkreśliło, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a późniejsze uchylenie decyzji stanowiących podstawę prawną tytułów wykonawczych, będące następstwem postępowania wznowieniowego, nie zmienia oceny legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił niezgodność z prawem, zasadami współżycia społecznego oraz zaistniałym stanem faktycznym błędnie ustalonym przez organy administracyjne obu instancji wynikającym z niezbadania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności roszczenia objętego tytułem wykonawczym opartym na wadliwych decyzjach podatkowych, które zostały uchylone.

9 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie.

11 Sąd wskazał na treść art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i dokonując analizy ujętego w nim sformułowania "obowiązek nie istniał", zwrócił uwagę na to, iż ustawodawca, nawiązując do okoliczności nieistnienia obowiązku, użył tego zwrotu w czasie przeszłym. Nieistnienie obowiązku (także w przeszłości) może oznaczać, że obowiązek ten w ogóle nie powstał. Chodzi tu zatem o przypadki, w których obowiązek w ogóle nie istniał albo też uchylono decyzję nakładającą obowiązek, zanim stał się on wymagalny (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1525/12, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Sąd uznał, że pojęcie "obowiązku" w rozumieniu powołanego przepisu należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego - innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie, którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. W rozstrzyganej sprawie z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązek podatkowy nie istniał w dacie wydania decyzji podatkowych i skierowania ich do egzekucji, bowiem na skutek eksmisji z zajmowanego lokalu użytkowego skarżący nie był zobowiązany do opłacania podatku od nieruchomości w dacie wydania decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Zatem w rozstrzyganej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której obowiązek podatkowy nie istniał w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i okoliczność ta nie jest sporna między stronami.

12 Sąd rozważał relacje pomiędzy umorzeniem postępowania egzekucyjnego z powodu przyczyny wymienionej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. a powoływanymi przez organy regułami ustalania kosztów egzekucyjnych, które powstały w następstwie czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny, które w ocenie organu uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego. Wskazał, że normy wynikające z art. 59 u.p.e.a. nie zawierają odwołania do kosztów egzekucyjnych, w szczególności nie określają, by przeszkodą do umorzenia postępowania, w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, były okoliczności związane z ustalaniem i obciążaniem uczestników postępowania egzekucyjnego kosztami egzekucyjnymi.

13 W ocenie sądu organy egzekucyjne błędnie przyjęły w sprawie, że postanowienie o umorzeniu postępowania w trybie art. 59 § 3 u.p.e.a., nie może zostać wydane z uwagi na zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego koszty. Spowodowało to przeniesienie sporu o zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych na płaszczyznę rozstrzygnięcia o istocie prowadzonej egzekucji, choć zarówno przesłanka umorzenia egzekucji, jak i jej wpływ na toczące się postępowanie co do obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, nie budziła wątpliwości i nie była w sprawie sporna. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

14 Sąd pierwszej instancji wskazał również, że fakt wycofania z obrotu prawnego decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozstrzyganej sprawie ze skutkiem ex nunc (na przyszłość) nie zmienia tego, że do egzekucji w rozstrzyganej sprawie doszło nie na skutek zaniechania zobowiązanego, ale na skutek niezgodnego z prawem działania wierzyciela. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że na skutek eksmisji z zajmowanego lokalu użytkowego skarżący nie był zobowiązany do opłacania podatku od nieruchomości w dacie wydania decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych.

15 Sąd nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wykładnię art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a przedstawioną w wyroku i w oparciu o nią na tle stanu fatycznego sprawy dokona ponownej analizy wniosku skarżącego.

16 W skardze kasacyjnej organ zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie o umorzeniu postępowania w trybie art. 59 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. może zostać wydane, mimo istniejących kosztów upomnień oraz powstałych w toku postępowania egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych.

17 Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

20 Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne przywołanie treści przepisów kwestionowanych w skardze kasacyjnej.

21 Zgodnie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się:

22 1) (...);

23 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

24 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa.

25 Z kolei w myśl art. 59 § 3 u.p.e.a. w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4.

26 Z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, że gdy wystąpią przesłanki do umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

27 W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości i nie ma wokół tego sporu, że obowiązek wygasł z powodu wycofania z obrotu prawnego decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozstrzyganej sprawie w następstwie postępowania wznowieniowego. To, że nastąpiło to ze skutkiem ex nunc (na przyszłość), nie zmienia tego, że do egzekucji w rozstrzyganej sprawie doszło nie na skutek zaniechania zobowiązanego, ale na skutek niezgodnego z prawem działania wierzyciela. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że na skutek eksmisji z zajmowanego lokalu użytkowego skarżący nie był zobowiązany do opłacania podatku od nieruchomości w dacie wydania decyzji stanowiących podstawę wystawienia tytułów wykonawczych.

28 Z tego względu nawet przy założeniu, że pozostały nieopłacone koszty egzekucyjne, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi to przesłanki stanowiącej zakaz wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki z art. 58 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

29 Trzeba bowiem mieć na względzie, że w momencie wystawienia tytułów wykonawczych obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości nie istniał, a zatem to wierzyciel spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Niezgodny z prawem akt administracyjny nie może powodować negatywnych dla podatnika konsekwencji prawnych. Skoro istniały podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, należało to uczynić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumentację przestawioną w zaskarżonym wyroku.

30 Odnosząc się do relacji przepisów odnoszących się do umorzenia postępowania egzekucyjnego i przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na specyfikę rozpoznawanego przypadku. Zdaniem NSA, w tym szczególnym stanie faktycznym, organ mógłby dochodzić kosztów od wierzyciela, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 64c § 3 u.p.e.a. (niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, organ egzekucyjny kosztami obciąża wierzyciela).

31 Organ skarżąc kasacyjnie wyrok odwołał się do poglądu wynikającego z orzecznictwa (wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1765/11), zgodnie z którym pojęcie obowiązku, o którym mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. obejmuje także obowiązek uiszczenia kosztów postępowania egzekucyjnego, nie uściślając jednak, że odnosił się on do argumentacji związanej z kosztami obciążającymi zobowiązanego, a nie wierzyciela. Nawet zatem przyjęcie tej tezy za słuszną wymaga zauważenia, że nie odnosi się ona do stanu faktycznego występującego w rozstrzyganej sprawie.

32 W związku z powyżej zaprezentowaną argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.