Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2020 r., II FSK 1360/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2020 r., II FSK 1360/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Winiarski Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "S." sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Op 375/17 w sprawie ze skargi "S." sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Skarżąca S. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka"), skargą kasacyjną z dnia 15 lutego 2018 r. zakwestionowała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. I SA/Op 375/17. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę spółki o odmowę stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami za okres od lipca 2014 r. do listopada 2016 r.

3 Stan faktyczny sprawy jest następujący:

4 Spółka w dniu 16 lipca 2014 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składaną przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (DO-2).

5 Skarżąca pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty za okres od lipca 2014 r. do listopada 2016 r. z uwagi na to, że usługa wywozu nieczystości nie była realizowana. W dniu 19 grudnia 2016 r. złożyła stosowną korektę. Podniosła, że usługa wywozu nieczystości, pomimo wielokrotnych interwencji, nie była realizowana przez Spółkę E. (realizującą zadania gminy w zakresie wywozu odpadów komunalnych) zgodnie ze złożoną deklaracją, bowiem podstawiany był tylko jeden kontener i był on odbierany dwa razy w miesiącu. Zatem Spółka E. nie wykonała w całości usługi, do której świadczenia była zobowiązana na podstawie złożonej deklaracji, a stanowi to podstawę do złożenia korekty deklaracji za okresy, w których usługa była świadczona tylko częściowo i wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

6 Burmistrz N. decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., na podstawie art. 6q ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), odmówił Spółce stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za żądany okres. Wyjaśnił, że wprawdzie inna była częstotliwość wywozu odpadów - według wyjaśnień Spółki E. wywożono jeden pojemnik raz w tygodniu, zamiast dwóch pojemników co dwa tygodnie - niemniej zadeklarowana ilość odpadów była w całości odbierana. Wskazał, że co do zakresu świadczonych usług wywozu odpadów nie były wcześniej składane żadne reklamacje. Organ odmówił też przeprowadzenia żądanych przez stronę dowodów z zeznań świadków i strony, uznając, że okoliczności, na które dowody miałyby być powołane, zostały już wykazane. Wskazał, że zgodnie z art. 6q ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.), powoływane dalej jako: "u.c.p.g.", nie stwierdza się nadpłaty z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona, co oznacza brak możliwości stwierdzania nadpłaty za okresy wcześniejsze, poprzedzające złożenie deklaracji korygującej.

7 Skarżąca w odwołaniu zarzuciła naruszenie: - art. 72 § 1 i art. 73 § 1 O.p., - art. 122 w zw. z art. 187 i art. 188 O.p., - art. 6q ust. 3 u.c.p.g., - art. 6m ust. 2 u.c.p.g.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej jako: "O.p.") i art. 6m ust. 1, ust, 1a, ust. 1d, ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia 31 stycznia 2017 r. Organ wskazał, że obowiązujący dnia od 1 lutego 2015 r. przepis art. 6q ust. 3 u.c.p.g. rozstrzyga jednoznacznie, kiedy w przypadku złożenia korekty deklaracji lub złożenia nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może dojść do stwierdza nadpłaty w tej opłacie. W momencie skonkretyzowania się obowiązku zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez względu na okoliczności sprawy, brak jest możliwości stwierdzenia nadpłaty w oparciu o złożoną korektę deklaracji, a przepis ten nie przewiduje w tej kwestii żadnych odstępstw.

9 Spółka w skardze do Sądu zarzuciła naruszenie: - art. 127 O.p. w zw. z art. 72 § 1 i 73 § 1 i 188 O.p.; - art. 72 § 1, art. 73 § 1 i 188 w zw. z art. 229 O.p.; - art. 6m ust. 2 u.c.p.g.; - art. 6q ust. 3 u.c.p.g. Zarzuciła też błąd w ustaleniach polegający na uznaniu, że Spółka E. świadczyła usługi wywozu śmieci w pełnym zakresie zgodnie ze złożoną przez Spółkę deklaracją, gdy usługa ta świadczona była jedynie w części.

10 Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko organów obu instancji, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do powstania nadpłaty. Uwzględniając brzmienie art. 6q ust. 3 u.c.p.g. stwierdził, że w niniejszej sprawie deklarację zmniejszającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty za okres od lipca 2014 r. do listopada 2016 r. Spółka złożyła w dniu 19 grudnia 1016 r., a więc już po zakończeniu okresu (po miesiącach), do którego przedmiotowa korekta się odnosiła. Usługa odbioru odpadów komunalnych świadczona była na podstawie dotychczasowej deklaracji (złożonej w dniu 16 lipca 2014 r.) i w związku z tym brak było podstawy prawnej, by móc stwierdzić nadpłatę. Nie bez znaczenia jest tu także treść przywołanego już art. 6m u.c.p.g., podnoszącego, że wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji.

12 Spółka w skardze kasacyjnej zakwestionowała w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wniosła o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

13 Skarżąca zarzuciła naruszenie procedury, które mogło mieć wpływ na jego wynik, tj.: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art.: 187, 188, 229 O.p. poprzez zaaprobowanie uchybień organów I i II instancji, polegających na pominięciu składanych przez S. Sp. z o.o. wniosków dowodowych w zakresie przesłuchania reprezentantów stron oraz świadków, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a następnie oparciu rozstrzygnięcia na jednostronnych relacjach Spółki z o.o. E. z/s w N., co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na uznaniu, że usługa wywozu śmieci była świadczona w rozumieniu przepisu art. 6q ust 3 u.c.p.g.

14 Nadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 6q ust 3 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami po zakończeniu okresu, do którego odnosiła się złożona korekta deklaracji wysokości opłaty i to niezależnie od tego, czy w owym okresie usługa odbioru odpadów była przez gminę świadczona w sposób zgodny ze złożoną deklaracją i wynikającymi z niej obowiązkami po stronie gminy.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

17 Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji uchybił. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest też wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej, a więc może dokonywać oceny tylko tych przepisów, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone i nie może badać ewentualnego naruszenia innych jeszcze przepisów.

19 Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

20 Chociaż regułą jest, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza te, które dotyczą ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dopiero następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jednak w niniejszym przypadku kolejność tę należy odwrócić, gdyż wykładnia przepisów prawa materialnego rzutować będzie na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, które powinny być dokonane przez organy i tym samym na ocenę zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

21 Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6q ust. 3 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie daje podstawy do stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami po zakończeniu okresu, do którego odnosiła się złożona korekta deklaracji i to niezależnie od tego, czy w owym okresie usługa odbioru odpadów była przez gminę w sposób zgodny za złożoną deklaracją i wynikającymi z niej obowiązkami po stronie gminy.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Na mocy art. 6q ust. 3 u.c.p.g., w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Z treści tego przepisu wynika, że korekta deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma być złożona w takim czasie, aby nie skonkretyzował się obowiązek uiszczenia opłaty. Gdy warunek ten nie został spełniony korekta ta nie jest już skuteczna dla ewentualnego obniżenia wysokości należnego zobowiązania, jak też dla stwierdzenia jego nadpłaty, w oparciu o przepis art. 75 O.p. Natomiast w przedmiotowej sprawie, Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w dniu 16 grudnia 2016 r., który dotyczył okresu od lipca 2014 r. do listopada 2016 r., tj. 29 miesięcy poprzedzających złożenie korekty, zatem usługa w postaci odbierania odpadów komunalnych została już wykonana.

24 Mając powyższe na uwadze trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie nie doszło do powstania nadpłaty.

25 Prawidłowo także WSA wyjaśnił, że art. 6q ust. 3 u.c.p.g. nie uzależnia opłaty od tego, czy usługa została wykonana. Stanowisko to znalazło akceptację m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 1337/17, a także w wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. II FSK 36/20, CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaniedbania gminy w realizacji zadania określonego w art. 6c ust. 1 i 2 ustawy nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Spoczywający na skarżącym obowiązek uiszczenia opłaty nie był uzależniony od wykonania, częściowego wykonania czy też niewykonania obowiązku odbioru odpadów od właściciela nieruchomości. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest bowiem ceną za wykonaną usługę. Uprawnienie do pobierania opłat nie wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają zatem swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lub czyni to w sposób niewłaściwy, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.).

26 Mając powyższe na uwadze jako niezasadne należy także ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane z niekompletnym materiałem dowodowym zabranym w sprawie i pominięciem składanych przez Stronę wniosków dowodowych na okoliczność braku realizowania usługi odbioru odpadów. Powoływane okoliczności nie miały znaczenia dla obciążenia Skarżącego obowiązkiem zapłaty zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

27 W tym stanie rzeczy uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.