Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., II FSK 1285/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., II FSK 1285/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dumas, Sędziowie: NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), NSA Jerzy Płusa, Protokolant Adam Olczyk, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 1131/12 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2007 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt II FSK 1285/13

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2007.

5 Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący:

6 Burmistrz Miasta D. ostateczną decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r. ustalił S. i E. K. podatek rolny od gruntów położonych w D. w wysokości 14 zł. Następnie, po powzięciu wiadomości, że w październiku 2005 r. podatnicy zakończyli budowę budynku mieszkalnego przy ul. R. w D. i po wznowieniu postępowania podatkowego, decyzją z dnia 8 czerwca 2012 r. uchylił w całości wymienioną decyzję ostateczną i ustalił łączne zobowiązanie pieniężne za 2007 r. w wysokości 80 zł (w tym podatek od nieruchomości w wysokości 66 zł oraz podatek rolny w wysokości 14 zł).

7 Od decyzji tej podatnicy wnieśli odwołanie, podnosząc, że brak było podstaw do wznowienia postępowania podatkowego, ponieważ o istnieniu budynku organ podatkowy wiedział już w 2005 r., czego dowodzi nadanie temu budynkowi numeru ewidencyjnego, a ponadto do 1 września 2009 r. budynek ten nie nadawał się do zamieszkania, gdyż prowadzone w nim były prace związane z wyposażeniem go w niezbędne instalacje.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 20 września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza D., stwierdzając, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.) obowiązek podatkowy powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym budowa została zakończona albo w którym rozpoczęto użytkowanie budynku. Budowa budynku podatników została zakończona w roku 2005, o czym świadczy wniesione przez podatników dnia 15 września 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. zawiadomienie o zakończeniu budowy, co z kolei wynika z pisma tegoż Inspektora z dnia 22 listopada 2010 r., informującego, że do zawiadomienia dołączono wszystkie wymagane prawem dokumenty oraz wprowadzenie budynku dnia 10 lutego 2006 r. do ewidencji budynków, co wynika z pisma Starosty Powiatowego w D. z dnia 2 lutego 2011 r. Zarazem, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. (I OSK 6/07), Kolegium wskazało, że nadanie budynkowi numeru jest czynnością techniczną i sprowadza się jedynie do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości, nie oznacza zatem legalizacji lub dopuszczenia budynku do użytkowania.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 120, art. 121, art. 122, art. 128 i art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.) przez naruszenie zasady działania w granicach prawa i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie oraz nieuzasadnione naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, polegające na wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sytuacji, gdy nie wyszły na jaw okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał – podnosząc, że budynek figuruje w ewidencji od dnia 10 lutego 2006 r. i okoliczność ta była znana organowi podatkowemu, gdyż wynikała z dokumentacji urzędowej, służącej do ustalania zobowiązań podatkowych.

10 Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w sprawie wyszła na jaw nowa okoliczność faktyczna, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, który decyzję wydał – a to zakończenie budowy budynku mieszkalnego w 2005 r. Okoliczność ta wyszła na jaw dopiero w dniu 5 marca 2009 r., kiedy do organu podatkowego wpłynęło zawiadomienie starosty o zmianie użytku z "pastwiska stałe" na "tereny mieszkaniowe"; została ona następnie potwierdzona innymi dokumentami. Uzasadniało to wznowienie postępowania wymiarowego na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 O.p., uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji wymiarowej. Twierdzenia podatników o niewykończeniu budynku pozostają w sprzeczności z dokonanym przez nich zgłoszeniem zakończenia budowy, a nadanie budynkowi numeru ewidencyjnego nie oznacza, że wiedzę o tym dokumencie miał Burmistrz działający jako organ podatkowy.

11 W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

12 Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 520, dalej: P.g.k.), skutkujące błędem polegającym na nieuwzględnieniu skargi w związku z przyjęciem, iż organ podatkowy, powołujący się w decyzji podatkowej na dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, nie miał obowiązku zaznajomienia się z danymi zawartymi we właściwej ewidencji gruntów i budynków i mógł nie dysponować wiedzą o figurującym w ewidencji budynku.

13 Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania:

14 - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności przez bezzasadne przyjęcie, iż organ podatkowy w momencie wydawania decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. dysponował wiedzą, że w ewidencji budynek nie figurował, pomimo, że Sąd odnotował w tym samym uzasadnieniu, iż w decyzji tej organ powołał się na dane z ewidencji gruntów i budynków oraz że wskazał, iż wypis z ewidencji gruntów z dnia 10 lutego 2006 r. uzasadnia przyjęcie, że budowa została zakończona w 2005 r.;

15 - art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 1 P.g.k. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i przyjęciu, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie były znane organowi podatkowemu do określenia podstawy opodatkowania;

16 - art. 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. przez wadliwe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej, polegające na oddaleniu skargi, która spełniała przesłanki pozwalające na jej uwzględnienie, a niewystarczająca kontrola oceny stanu faktycznego, przyjętego przez organy podatkowe, doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia, czym Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

17 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie przepisu nakazującego uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 128 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., polegające na nieuzasadnionym naruszeniu zasady trwałości decyzji ostatecznych przez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w sytuacji, gdy nie wyszły na jaw okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do treści skargi nie odniosło się i nie zajęło stanowiska w sprawie.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Na wstępie konieczne wydaje się przypomnienie, że przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 O.p. jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. (II FSK 994/11) użyte w cytowanym przepisie pojęcie "nowe dowody" rozumieć należy jako dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował, przy czym bez znaczenia jest przyczyna, z powodu której organ nie dysponował dowodami; pod pojęciem dowodów lub okoliczności nieznanych organowi, który wydał decyzję pierwotną, rozumieć trzeba tylko takie dowody, które nie były przedmiotem badania w postępowaniu zwyczajnym oraz tylko takie okoliczności, które z badanego materiału nie wynikały.

21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną przedstawione rozumienie pojęcia "nowe dowody" w pełni podziela, a odnosząc je do materii sprawy zauważa, że podatnicy zawiadomili władzę budowlaną o zakończeniu budowy budynku dnia 15 września 2005 r., o czym organ podatkowy został powiadomiony pismem z dnia 22 listopada 2010 r. oraz że dnia 10 lutego 2006 r. budynek został wprowadzony do ewidencji budynków, o czym organ podatkowy powiadomiony został pismem z dnia 2 lutego 2011 r.; ponadto dnia 12 października 2005 r. nieruchomości nadano numer porządkowy. Ponieważ pierwotna decyzja wymiarowa została wydana dnia 23 stycznia 2007 r., organ podatkowy nie dysponował wiedzą o istnieniu dowodów w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz wprowadzenia budynku do ewidencji budynków, natomiast mógł dysponować wiedzą o nadaniu nieruchomości numeru porządkowego, jako że czynności tej dokonała inna komórka organizacyjna organu. Z powyższego wynika, że w dacie wydania pierwotnej decyzji organ podatkowy nie dysponował dowodami świadczącymi o istnieniu na nieruchomości dodatkowego przedmiotu opodatkowania w postaci budynku, a dowody, na podstawie których prawidłowo określił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia podatkowego, miały przymiot nowości w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Trzeba dodać, że nadanie nieruchomości numeru porządkowego nie może świadczyć o zakończeniu budowy lub rozpoczęciu użytkowania budynku, a jest jedynie dokonywaną w trybie przepisów P.g.k. czynnością techniczna o charakterze ewidencyjnym – na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wyroku z dnia 1 lutego 2008 r. (I OSK 6/07).

22 Odnosząc przeprowadzone rozważania do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione.

23 Przede wszystkim nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 1 P.g.k. w związku z przyjęciem, iż organ podatkowy, powołujący się w decyzji podatkowej na dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, nie miał obowiązku zaznajomienia się z danymi zawartymi we właściwej ewidencji gruntów i budynków i mógł nie dysponować wiedzą o figurującym w ewidencji budynku. Ponieważ dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o jakiej mowa w art. 240 § 1 pkt 5 O.p., bez znaczenia jest przyczyna, z powodu której organ nie dysponował dowodami mającymi znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a dowód w postaci zawiadomienia, że dnia 10 lutego 2006 r. budynek został wprowadzony do ewidencji budynków, pozyskał dopiero w oparciu o pismo z dnia 2 lutego 2011 r. i na jego podstawie mógł ustalić nową, istotną dla sprawy okoliczność, fakt, że przy wydawaniu pierwotnej decyzji wymiarowej opierał się na nieaktualnym już wpisie w ewidencji gruntów i budynków, a nie na wpisie aktualnym, z jednej strony stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej, a z drugiej – nie może świadczyć o niewłaściwym zastosowaniu (niezastosowaniu) art. 21 ust. 1 P.g.k., jako że oparcia się na danych wynikających z prowadzonej na podstawie P.g.k. ewidencji gruntów i budynków organ nie odmówił.

24 Za chybiony uznać także należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 122 i art. 187 § 1 O.p., polegającego na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności przez bezzasadne przyjęcie, iż organ podatkowy w momencie wydawania decyzji z dnia 23 stycznia 2007 r. dysponował wiedzą, że w ewidencji budynek nie figurował, pomimo, iż w decyzji tej organ powołał się na dane z ewidencji gruntów i budynków oraz że wskazał, iż wypis z ewidencji gruntów z dnia 10 lutego 2006 r. uzasadnia przyjęcie, że budowa została zakończona w 2005 r. Trzeba powtórzyć, że w dacie wydania decyzji pierwotnej organ podatkowy dysponował wypisem z ewidencji gruntów i budynków, ale takim, w którym jeszcze nie odnotowano istnienia budynku. Natomiast o tym., że budynek ten ujęto w ewidencji już dnia 10 lutego 2006 r., dowiedział się dopiero z pisma z dnia 2 lutego 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma więc zarzuconej sprzeczności, mającej naruszać art. 141 § 4 P.p.s.a.; w sprawie nie występuje także wadliwość ustaleń faktycznych, dokonanych z naruszeniem art. 122 i art. 187 § 1 O.p., nie było więc podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

25 Z tych samych przyczyn błędny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 21 ust. 1 P.g.k. polegającego na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku i przyjęciu, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie były znane organowi podatkowemu do określenia podstawy opodatkowania. Zarzut ten powiela zarzut wcześniejszy w innej konfiguracji.

26 Za oczywiście chybiony i w dodatku wadliwy konstrukcyjnie trzeba uznać zarzut naruszenia art. 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. przez wadliwe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej, polegające na oddaleniu skargi, która spełniała przesłanki pozwalające na jej uwzględnienie, a niewystarczająca kontrola oceny stanu faktycznego, przyjętego przez organy podatkowe, doprowadziła do błędnego rozstrzygnięcia, czym Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim art. 1 P.p.s.a. jest przepisem, który określa zakres regulacji ustawy, stanowiąc, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Naruszenie tego przepisu mogłoby ewentualnie mieć miejsce wtedy, gdyby sąd orzekł na podstawie P.p.s.a. w sprawie innej, niż sądowoadministracyjna, względnie, gdyby w sprawie sadowoadministracyjnej orzekł na podstawie przepisów innych, niż P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł w sprawie skargi na decyzję administracyjną, a więc niewątpliwie w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) i rozstrzygnął na podstawie prawnej wynikającej z tej ustawy (art. 151 P.p.s.a.); art. 1 P.p.s.a. niewątpliwie więc nie naruszył. Natomiast okoliczność, że podjęte przez ten Sąd rozstrzygnięcie nie odpowiadało oczekiwaniom skarżącego, w żadnym razie nie uprawnia do podnoszenia zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Rozstrzygnięcie takie może być natomiast zwalczane zarzutami naruszenia innych przepisów P.p.s.a. – co skarżący uczynił, wnosząc badaną skargę kasacyjną.

27 Wreszcie, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie przepisu nakazującego uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 128 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., polegające na nieuzasadnionym naruszeniu zasady trwałości decyzji ostatecznych przez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w sytuacji, gdy nie wyszły na jaw okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak już wyjaśniono, wbrew zapatrywaniu skarżącego w sprawie wyszły na jaw istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji wymiarowej, nieznane organowi podatkowemu, nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Obligowało to organ podatkowy do wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Jakkolwiek bowiem jedną z zasad postępowania podatkowego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej, zdefiniowana w art. 128 O.p., od zasady tej dopuszczalne są odstępstwa, między innymi w postaci nadzwyczajnej weryfikacji postępowania zakończonego taką decyzją. W rozpoznawanej sprawie odstępstwo to było w pełni uzasadnione, jako że przyjęta pierwotnie podstawa rozstrzygnięcia podatkowego okazała się wadliwa, czego z kolei pierwotną przyczyną było niewywiązanie się przez podatników z wynikającego z art. 6 ust. 6 u.p.o.l. obowiązku zgłoszenia do organu podatkowego przedmiotu opodatkowania w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zdarzenia powodującego powstanie obowiązku podatkowego.

28 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

29 O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawę w postępowaniu kasacyjnym.