Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., II FSK 1196/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., II FSK 1196/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 755/10 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 10 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od S. K. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w R. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Rz 755/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi S. K. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 10 września 2010 r. i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 21 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne wobec S. K. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 31 maja 2010 r. Zajęcia rachunków bankowych wraz z odpisami tytułów wykonawczych doręczono S. K. w dniu 9 czerwca 2010 r. Pismem datowanym na 15 czerwca 2010 r. a złożonym osobiście w dniu 17 czerwca 2010 r. w ZUS S. K. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczące: nieistnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, braku uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niedopuszczalności egzekucji. Zarzucił też, że nie został pouczony o trybie wniesienia zarzutów i organie właściwym do ich rozpatrzenia. ZUS Oddział w R. Inspektorat w P. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r. uznał zarzuty za niezasadne i wskazał, że tytuły wykonawcze wystawione zostały na podstawie ostatecznej decyzji wierzyciela. Tytuły wykonawcze sporządzone zostały wg wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. i doręczając je zobowiązanemu pouczono go o przysługującym mu prawie wniesienia zarzutów. Organ egzekucyjny zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej zwana "u.p.e.a.") zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji i nie stwierdził uchybień w wystawionych tytułach egzekucyjnych. Organ odwoławczy zauważył, że tytuły wykonawcze były doręczone S. K. w dniu 9 czerwca 2010 r., a siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów przewidziany w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. upłynął w dniu 15 czerwca 2010 r. Zarzuty zostały złożone w dniu 17 czerwca 2010 r., z przekroczeniem terminu, przy czym nie złożono wniosku o przywrócenie terminu. Z tych względów organ odwoławczy uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i umorzył postępowanie w sprawie.

3 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie S. K. zarzucił, że zajęcie środków finansowych z konta bankowego nastąpiło jeszcze w dniu 24 lutego 2010 r., a tytuły wykonawcze wystawione zostały dopiero w dniu 31 maja 2010 r. Zarzucił też brak odpowiedzi na kierowane do Dyrektora ZUS Oddział w R. kolejne pisma domagające się wyjaśnienia sprawy.

4 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w R. uznał zarzuty za nieuzasadnione zarzuty zawarte w skardze i wniósł o jej oddalenie.

5 Dokonując oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Sąd wskazał, że tytuły wykonawcze wystawione zostały w dniu 31 maja 2010 r. a doręczone stronie w dniu 9 czerwca 2010 r. Sąd wyjaśnił, że gdy egzekucję wszczyna się z urzędu organ egzekucyjny powinien badać dopuszczalność egzekucji administracyjnych. Organ egzekucyjny powinien w szczególności zbadać czy tytuły wykonawcze odpowiadają postanowieniom art. 27 u.p.e.a. Art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy powinien zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Pouczenia zawarte w tytułach wykonawczych informują tylko o prawie zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni, ale nie określają do jakiego organu, a więc w tym względzie są wadliwe i nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Sąd wskazał, że pomimo, iż zarzuty zostały wniesione w dniu 17 czerwca 2010r., obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji i organy naruszyły treść art. 29 § 1 u.p.e.a.

6 W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w R. wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie:

7 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. przez przyjęcie, że obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji z uwagi na wadliwe pouczenie zobowiązanego w zakresie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostały zgłoszone z uchybieniem siedmiodniowego terminu,

8 2) naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że pouczenie w sprawie przysługujących zobowiązanemu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., gdyż nie określa do jakiego organu zarzuty winny być zgłoszone, pomimo iż z treści tytułu wykonawczego wynika do jakiego organu zarzuty należało zgłosić, oraz przyjęcie, że obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji czyli, że zastosowanie ma art. 29 § 1 u.p.e.a., oraz poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia mimo, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego,

9 3) naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie orzeczeń organów I i II instancji.

10 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Niezachowanie terminu do wniesienia zarzutów powoduje niekorzystne skutki procesowe dla zobowiązanego, gdyż termin ten należy do kategorii terminów zawitych. Złożenie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego dla tego środka zaskarżenia winno skutkować wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie odmowy rozpoznania zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Oznacza to, że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie tytuły wykonawcze z dnia 31 maja 2010 r. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. zawierały pouczenie, iż zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie w tytułach wykonawczych oznaczono jako organ egzekucyjny - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tych okolicznościach nieuzasadnione jest twierdzenie, że tytuły wykonawcze w zakresie pouczenia zobowiązanego o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego są wadliwe i nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Pełnomocnik organu dodatkowo wskazał, że tytuł wykonawczy sporządzony jest według wzoru określonego w drodze rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z dnia 22 listopada 2001 r.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 § 2 u.p.e.a. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a. W sprawie organ egzekucyjny dokonał merytorycznego rozpoznania zarzutów, pomimo wniesienia ich z uchybieniem terminu. Wobec tego organ II instancji zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "K.p.a.") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie wniesionych zarzutów przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Skoro zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu do ich wniesienia to nieuzasadnione jest stanowisko, że obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż pouczenie było wadliwe w zakresie wskazania organu do którego należy zgłosić zarzuty, zobowiązany nie zgłosił ich w terminie 7 dni do żadnego organu, pomimo że pouczenie prawidłowo informowało o terminie zgłoszenia zarzutów. Zgodnie z art. 65 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Pełnomocnik organu zauważył, że w zaskarżonym wyroku stwierdzono, iż obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji. Organ egzekucyjny I instancji rozpatrzył zarzuty oraz dokonał ustaleń w zakresie dopuszczalności egzekucji. W tych okolicznościach, przyjmując stanowisko Sądu za słuszne, brak było podstaw uchylenia postanowień organów obydwu instancji. Tym samym naruszono art. 135 p.p.s.a. Skoro pouczenie było prawidłowe to brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który określa, że w treści tytułu wykonawczego powinno być zawarte pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tym samym brak było podstaw do stosowania art. 29 § 1 u.p.e.a. z uwagi na nie spełnienie przesłanki poprawności tytułu wykonawczego. Wobec tego stwierdził, że błędne przyjęcie w zakresie ustaleń faktycznych, iż treść tytułu wykonawczego nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polega także na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż organ nie naruszył przepisów prawa materialnego (art. 27 § 1 pkt 9 i art. 29 § 1 u.p.e.a.).

11 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nie odrzucenia o utrzymanie wyroku Sądu I instancji.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

13 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

14 Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego.

15 Za uzasadniony należy przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Z pierwszego z wymienionych przepisów wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje dwie podstawowe czynności – po pierwsze ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna i po drugie stwierdzenie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Oznacza to, że organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej także pod względem zachowania wymagań formalnych tytułu wykonawczego. W przypadku, gdy tytuł ten nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (art. 27 u.p.e.a. oraz art. 27a-27c u.p.e.a.), organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Przy czym należy podkreślić, iż omawiana regulacja dotyczy sytuacji, gdy egzekucja jest prowadzona na wniosek wierzyciela. Nie odnosi się natomiast do przypadku, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot prawa publicznego (w niniejszej sprawie: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. oraz Dyrektor ZUS Oddział w R.). W przypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje. Ten sam organ sporządza bowiem tytuł wykonawczy i ocenia, czy egzekucja jest dopuszczalna (por. uchwała NSA z 25 czerwca 2005 r., sygn. akt I FPS 4/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a następnie przystępuje do egzekucji na podstawie tytułu przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Już z tego względu jako niezrozumiałe jawi się rozumowanie Sądu pierwszej instancji, który w swym lakonicznym wywodzie składającym się na uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdził, że: "(...) organ egzekucyjny powinien w szczególności zbadać, czy tytuły wykonawcze odpowiadają postanowieniom z art. 27 u.p.e.a." oraz iż: "(...) obowiązkiem organu było zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji." W realiach rozpatrywanej sprawy nielogiczne jest formułowanie pod adresem organu egzekucyjnego, by dokonał badania wskazanych tytułów wykonawczych pod kątem zgodności z art. 27 § 1 u.p.e.a., skoro organ ten sam wystawił te tytuły. Już z tego względu trzeba zatem uznać zasadność wspomnianego zarzutu i z tego powodu stwierdzić, że doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie.

16 Jednocześnie należy wskazać, że Dyrektor Izby Skarbowej w R. trafnie zwrócił uwagę, iż w rozpatrywanym przypadku tytuły wykonawcze wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. zawierały pouczenie, że zobowiązanemu przysługuje w terminie siedmiu dni prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Art. 26 § 1 u.p.e.a. ustanawia regułę sporządzania tytułu wykonawczego według ustalonego wzoru, określonego w wydanym na podstawie § 2 tego artykułu rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2001 r. Każdy z wzorów tytułów wykonawczych przewidzianych w załącznikach do tego rozporządzenia zawiera pouczenie sformułowane według treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Należy przede wszystkim wskazać, iż wzór tytułu wykonawczego zamieszczony w załączniku do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. zawiera prawidłowe pouczenie o prawie do wniesienia zarzutów. Stanowisko to podzielane jest w literaturze (por. t.19 do art. 27 w P. Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis, Warszawa 2006, str. 125-6). Przedmiotem doręczenia zaś zobowiązanemu w rozpatrywanej sprawie były tytuły wykonawcze sporządzone zgodnie z określonym powyżej wzorem. W ocenie Sądu pierwszej instancji o wadliwości tytułów wykonawczych doręczonych zobowiązanemu w niniejszej sprawie świadczy to, że nie określają one, do jakiego organu należy wnieść zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Twierdzenie to sugeruje, iż Sąd wyszedł z założenia, że pouczenia zawarte w tych tytułach wywołały dla strony niekorzystne skutki prawnoprocesowe w postaci złożenia przez zobowiązanego zarzutów z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Ocena ta z gruntu swego jest nieprawidłowa, albowiem nie uwzględnia faktu, że zarzuty wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

17 W konsekwencji powyższych ustaleń należy dojść do przekonania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zobowiązany uchybił siedmiodniowemu terminowi do wniesienia zarzutów, co wynika przede wszystkim z bezspornego faktu, iż wskazane tytuły wykonawcze zostały doręczone S. K. w dniu 9 czerwca 2010 r., a zarzuty zostały przez niego złożone w dniu 17 czerwca 2010 r., czyli jeden dzień po upływie terminu. Przy tym Dyrektor Izby Skarbowej w R. zasadnie podkreślił, że stronie przysługiwał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów (art. 58 – 59 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów ma charakter przywracany. Jeśli zaś, pomimo uchybienia terminu organ egzekucyjny rozpoznał zarzuty (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie), to stosownie do art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ wyższego stopnia, rozpoznając zażalenie na postanowienie o rozpatrzeniu zarzutów, powinien był orzec o uchyleniu postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny i umorzeniu postępowania w sprawie (por. t. 20 do art. 27 w P. Przybysz, op. cit., str. 126). Skoro bowiem strona uchybiła terminowi, jakim jest termin określony w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zaistniała bezskuteczność środka zaskarżenia wniesionego w omawianym trybie. W takim przypadku nie ma zatem podstaw do czynności organu egzekucyjnego, których uruchomienie może nastąpić wyłącznie w wyniku skutecznie wniesionego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1463/93, publ.: LexPolonica nr 300337).

18 Niezależnie od trafności powyższych zarzutów, należy stwierdzić, iż nieskuteczny, choć nie można powiedzieć, że nietrafny, był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie ma potrzeby wyjaśniać, że powołane powyżej przepisy u.p.e.a. oraz K.p.a. są przepisami postępowania, w związku z czym ich naruszenie nie może dawać podstaw do zastosowania wskazanego przepisu p.p.s.a. Właściwą podstawą uchylenia postanowień organów obu instancji – w przypadku istnienia ku temu podstaw - powinien być zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazanie chybionej podstawy prawidłowego wyroku należy potraktować jako błędne uzasadnienie tego orzeczenia. Z art. 184 p.p.s.a. wynika, że stwierdzenie takiego uchybienia nie nakazuje uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ dopuszczalne jest w takiej sytuacji oddalenie skargi kasacyjnej.

19 W zaistniałym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

20 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.