Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II FSK 1099/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2016 r., II FSK 1099/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 459/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 9 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 listopada do 31 grudnia 2013 r. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt I SA/Lu 459/14) oddalił skargę M.S.M. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 9 maja 2014 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres do 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

3 Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej – O.p.), art. 6o w związku z art. 6h i 6i oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej – u.c.p.g.), Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 20 grudnia 2013 r. w przedmiocie tej opłaty w kwocie 4.191 zł za miesiąc listopad i za miesiąc grudzień 2013 r. w kwocie 4.191 zł.

4 Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy wskazał, że w dniu 17 kwietnia 2013 r. spółdzielnia złożyła w organie pierwszej instancji deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rok 2013, na formularzu według wzoru ustalonego załącznikiem nr 1 do uchwały Nr XXIV/225/12 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r., poz. 363, dalej – uchwała w sprawie wzoru deklaracji). Do deklaracji złączyła zestawienie lokali niemieszkalnych wraz z wykazem mieszkańców ich specyfikacją. Spółdzielnia wykazała liczbę 427 osób zamieszkujących na terenie nieruchomości i stwierdziła, że odpady komunalne odbierane będą w sposób selektywny. Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta poinformował spółdzielnię, że pomimo wykazania w deklaracji selektywnego sposobu gromadzenia odpadów, obowiązek ten wykonywany jest w sposób nieprawidłowy i uprzedził o możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie dalszego niedopełniania obowiązku segregacji. W dniu 13 września 2013 r. Prezes Zarządu P.W. K. sp. z o.o., poinformował gminę, że spółdzielnia nie segreguje śmieci. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji wszczął wobec spółdzielni postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 20 grudnia 2013 r. pracownik organu pierwszej instancji przeprowadził doraźną kontrolę obu punktów odbioru odpadów komunalnych należących do spółdzielni, z której sporządził dokumentację fotograficzną. Decyzją z tego samego dnia, organ pierwszej instancji określił stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami uwzględniając, że odpady te, wbrew oświadczeniom zawartym w deklaracjach, nie są przez spółdzielnię zbierane selektywnie.

5 W odwołaniu od tej decyzji spółdzielnia podniosła, że po wszczęciu postępowania prezes zarządu spółdzielni zgłosił się do organu w celu zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, jednakże organ nie okazał żadnych dowodów w sprawie. Wskazała, że odpady z należących do niej nieruchomości zbierane są selektywnie: frakcja sucha (makulatura, opakowania plastikowe) oraz szkło opakowaniowe w kontenerach typu "dzwon". Zarzuciła, że pomimo przedłużenia terminu do wydania decyzji, organ nie wezwał jej ponownie do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę art. 9f u.c.p.g., w niniejszej sprawie podstawowym dowodem na okoliczność nieselektywnego zbierania odpadów przez spółdzielnię jest informacja pochodząca od wyłonionej w drodze przetargu spółki K. (art. 6d u.c.p.g.), z którą Prezydent Miasta zawarł umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6f u.c.p.g.). Strona miała wiedzę o przekazaniu organowi pierwszej instancji tej informacji, bowiem została o tym zawiadomiona pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. o nieprawidłowościach w segregacji odpadów. SKO dodało, że informacja przekazywana w trybie art. 9f u.c.p.g. ma charakter dowodu z dokumentu, oraz że taki sam charakter posiada informacja przekazana przez spółkę w trybie przepisu art. 9n u.c.p.g. w formie sprawozdania kwartalnego, obejmująca między innymi informacje o nieselektywnym zbieraniu odpadów. Dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracownika organu w dniu 20 grudnia 2013 r. jest tylko potwierdzeniem tej informacji.

7 W skardze ma powyższą decyzję, spółdzielnia wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na błędnej interpretacji treści i znaczenia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie do rozstrzyganego stanu faktycznego.

8 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji przychylił się do oceny organów podatkowych, że strona nie zbierała w podanym okresie odpadów w sposób selektywny. W ocenie Sądu świadczą o tym pisma z K. sp. z o.o.: z dnia 7 sierpnia 2013 r., 12 września 2013 r. i 21 października 2013 r. Zdjęcia pojemników typu "dzwon" wraz ze znajdującymi się w nich odpadami suchymi, przedłożone przez stronę, nie przeczą powyższej informacji, skoro wynika z niej, że nieprawidłowość segregacji polega na tym, że odbierane odpady komunalne – frakcja sucha i mokra, zawierają w różnym stopniu elementy, które zanieczyszczają odpad segregowany. Wojewódzki Sąd zgodził się z organami, że nie ma znaczenia w jakim stopniu odpady te są zanieczyszczone. Dodał, że strona miała wiedzę o uzyskanych przez organ pierwszej instancji informacjach od K. sp.o.o. W dniu 8 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta wystosował do strony pismo, w którym przypomniał główne zasady segregacji na terenie miasta i uprzedził, że w przypadku niedopełnienia obowiązku takiej segregacji z urzędu zostanie wszczęte postępowanie, którego celem będzie ustalenie wysokości opłaty zgodnej z faktycznym sposobem gromadzenia odpadów komunalnych. Pomimo tego monitu spółdzielnia nie podjęła kroków w kierunku poprawy w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy Sąd uznał brak wezwania spółdzielni, w trybie art. 200 § 1 O.p. do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowy, skoro spółdzielnia miała wiedzę na sporny temat z pism K. sp. z o.o.

10 Odnosząc się ponadto do zarzutów strony dotyczących różnic pomiędzy segregacją odpadów i selektywnym ich zbieraniem – to Sąd również nie uznał ich za zasadne. Sąd powołał przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Biała Podlaska (uchwała Rady Miasta Nr XXVIII/266/13 z dnia 18 lipca 2013 r.) wskazał, że w nim jasno określono co powinna obejmować "frakcja mokra", a co "frakcja sucha" i że nie można w żadnym stopniu frakcji tych "zanieczyszczać".

11 Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi:

12 1. naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego. odniesienia się do ustaleń faktycznych związanych z odbiorem odpadów i ich stanem w chwili odbioru, których następstwem były wadliwe ustalenia co do zanieczyszczenia odpadów zbieranych selektywnie;

13 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania naruszenia przez organ administracji:

14 a. przepisu art. 123 § 1 i art. 200 § 1 O.p. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w tym brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ dowodów i materiałów;

15 b. przepisu art. 122 i art. 199 O.p. w zw. z art. 235 O.p. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przyjęcie przy ustalaniu stanu faktycznego, iż strona nie stosowała zasad zbiórki odpadów wskazanych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXVIII/266/13 Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 i nie prowadziła zbiórki odpadów w sposób selektywny, iż zbierane przez spółdzielnię selektywnie odpady były zanieczyszczone, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody i dla wymiaru opłat nie miało w sprawie znaczenia, w jakim zakresie odpady były zanieczyszczone, podczas gdy bezspornym jest, że skarżąca prowadziła selektywna zbiórkę odpadów, a ustalenia co do nieprawidłowości w tej zbiórce poczynione zostały bez zagwarantowania stronie możliwości udziału w tej części postępowania, w tym w udziału ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji w czasie kontroli w dniu 20 grudnia 2013 r.;

16 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVIII/266/13 Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2013 r., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "odpady segregowane" obejmujące frakcję "suchą" i "mokrą", są tożsame z odpadami zbieranymi "selektywnie", opisanymi w § 2 ust. 2 powołanego wyżej Regulaminu, zamiast uznać, iż są to definicje odrębne i w efekcie uznać, iż skarżący dokonywał selektywnej zbiór odpadów, co skutkowałoby zmianą decyzji organu pierwszej instancji.

17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

20 Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustaleń faktycznych na podstawie, których organ stwierdził, że skarżąca nie zbierała odpadów komunalnych w sposób selektywny i w konsekwencji niezastosowanie w stosunku do skarżącej przez organ preferencyjnej, niższej stawki opłat za gospodarowanie tymi odpadami.

21 W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek utrzymania czystości, warunki dotyczące odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowanie tych odpadów regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm. dalej: u.c.p.g.). W art. 1a cytowanej ustawy, normodawca odsyła do stosowania w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanych w niniejszej ustawie, przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.).

22 W objaśnieniach określeń ustawowych zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy od odpadach zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" i "selektywne zbieranie". Selektywne zbieranie według definicji ustawowej, to zbieranie, w ramach którego strumień odpadów , w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami (np. odpady suche lub odpady mokre). Zasadą jest, że odpady zbiera się w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach).

23 W przypadkach niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f u.c.p.g.). W myśl art. 9u tej ustawy, kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i stosuje do tej kontroli przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 i 1238). Zgodnie z art. 379 p.o.ś. organy wymienione w art. 9u u.c.p.g. mogą upoważnić do wykonania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów. Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej, które to osoby do protokołu mogą wnieść zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem. Ponadto kontrolowany może w terminie 7 dni przedstawić organowi stanowisko na piśmie.

24 Przechodząc do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżony wyrok. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie omawianej wykładni przepisu innej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym, wskazanie, że zarzucone uchybienie oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny.

25 W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 123 § 1, art. 199 oraz art. 200 § 1 O.p. gdyż zaakceptował fakt niezapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu, a w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ w sprawie dowodów. Z materiału zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Pierwszą czynnością umożliwiającą stronie czynnie uczestniczyć w postępowaniu było zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 165 O.p. (postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 18 października 2013 r. – doręczone stronie w dniu 21 października 2013 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Przedsiębiorstwo Wielobranżowe K. sp. z o.o. , świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych, przekazało informację o zbieraniu przez stronę odpadów w sposób nieprawidłowy (pisma z dnia 8 sierpnia 2013 r., 12 września 2013 r. i 21 października 2013 r.). W dniu 21 października 2013 r. organ zawiadomił stronę o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 200 i art. 123 § 1 O.p.). Pismem z dnia 30 października 2013 r. strona wniosła o przedłużenie postępowania w celu umożliwienia stronie możliwości potwierdzenia braku segregacji przy odbiorze odpadów. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2013 r. Prezydent Miasta przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2013 r. Bez wątpienia zastosowane w sprawie przez organ procedury świadczą, że stronie zapewniono czynny udział w sprawie, gdyż miała możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz możliwość składania swoich uwag i zastrzeżeń.

26 Należy w tym miejscu wskazać, że kwalifikacji odpadów dokonuje podmiot przyjmujący te odpady (w niniejszej sprawie B. "W." sp. z o.o. – właściciel międzygminnego składowiska odpadów). To właśnie podmiot odbierający odpady potwierdza fakt selektywnego zbierania odpadów, co też znajduje swe odzwierciedlenie w prowadzonej na bieżąco ewidencji przyjęcia odpadów (data przyjęcia, numer rejestracyjny pojazdu, rodzaj asortymentu, kontenera, ilość, numer wystawionego dowodu oraz przeznaczenie odpadów). Powyższa ewidencja jest dowodem urzędowym, o którym mowa w art. 194 O.p. Dokument urzędowy posiada zwiększoną (szczególną moc dowodową), która sprowadza się do przyjęcia domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (z rzeczywistością). Nie istnieje potrzeba udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego. Skarżąca spółdzielnia na żadnym etapie postępowania nie podważyła powyższych ustaleń. Z tego też względu przedstawiony wyżej zarzut należało uznać za chybiony.

27 Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie elementy zawarte w powyższej normie zostały przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione.

28 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.