Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., III OW 34/21

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., III OW 34/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Regionalnym Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Starosta [...] wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] poprzez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ wnioskujący wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Związek Spółek Wodnych w [...] – z uwagi na wygaśnięcie decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji rowu melioracyjnego [...] obręb [...] - zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej zasady partycypacji w kosztach konserwacji w/w rowu melioracyjnego, począwszy od dnia [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Regionalny Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] przekazał wniosek do załatwienia Staroście [...] wskazując, że zgodnie z art. 454 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 310 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", organem właściwym w sprawie wydania decyzji dotyczącej podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych należących do spółek wodnych jest starosta. Tymczasem, w ocenie wnioskodawcy, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć nie art. 454 ust. 3 ustawy Prawo wodne, lecz art. 188 ust. 2 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych (w tym rowów melioracyjnych) uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Na wniosek właściciela urządzenia wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, dokonuje podziału kosztów utrzymywania takich urządzeń wodnych. Zdaniem Starosty Związek Spółek Wodnych w [...] zwrócił się do organu Wód Polskich jednoznacznie wskazując, że wnioskuje o wydanie decyzji w zakresie podziału - partycypacji kosztów utrzymania (konserwacji) urządzeń melioracji wodnych - w tym wypadku rowu melioracyjnego, w szczególności wobec Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Odniósł się zatem do brzmienia art. 188 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a zatem organem właściwym w tej sprawie powinien być właściwy organ Wód Polskich, a więc właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w tym przypadku Regionalny Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...].

3 W odpowiedzi na wniosek ww. organ wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Związku Spółek Wodnych w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 454 ustawy Prawo wodne. Wskazał że analiza przedmiotowego wniosku wskazuje, że wolą wnioskodawcy jest ustalenie świadczeń na rzecz związku spółek wodnych w związku z działalnością tego związku polegającą na wykonywaniu prac konserwacyjnych rowu [...] obręb [...] - urządzenia będącego w zarządzie GSW [...]. W związku z powyższym do rozpoznania tego wniosku powinien znaleźć zastosowanie art. 454 ustawy Prawo wodne, gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której właściciel urządzenia wodnego wnosi o określenie zasad podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ale z sytuacją, w której będący wykonawcą prac konserwacyjnych Związek Spółek Wodnych w [...] wnosi o przyznanie świadczenia (należności pieniężnych) za swoją działalność związaną z utrzymywaniem urządzeń będących w zarządzie spółki wodnej należącej do tego związku. Treść wniosku spełnia zatem hipotezę art. 454 Prawa wodnego, który dotyczy świadczeń na rzecz spółek wodnych (związków spółek wodnych), a zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy z ww. wniosku Związku Spółek Wodnych w [...] winien być Starosta [...].

4 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

6 Spór kompetencyjny może zaistnieć dopiero w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (zob. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2013 r., I OW 205/13; z dnia 19 marca 2013 r., II OW 191/12; z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OW 13/11, dostępne, [w:] CBOSA). Wówczas dopiero można rozważać, który z organów jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tym właśnie konkretnym postępowaniu. Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. jest więc sporem o to, który z organów jest adresatem kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot określonego postępowania.

7 Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. O sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu, co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. II OW 62/11, LEX nr 1069087). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu, o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tego samego podmiotu. Jest to pozorny spór, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy.

8 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem organu wnioskującego zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 188 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych (w tym rowów melioracyjnych) uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Zdaniem zaś Regionalnego Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 454 ustawy Prawo wodne, gdyż nie mamy tu do czynienia z sytuacją, w której właściciel urządzenia wodnego wnosi o określenie zasad podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, ale z sytuacją, w której będący wykonawcą prac konserwacyjnych Związek Spółek Wodnych w [...] wnosi o przyznanie świadczenia (należności pieniężnych) za swoją działalność związaną z utrzymywaniem urządzeń będących w zarządzie spółki wodnej należącej do tego związku.

9 W tych okolicznościach należy zwrócić uwagę, że hipoteza norm dekodowanych z powyższych przepisów jest różna. Norma z art. 188 ustawy Prawo wodne dotyczy sytuacji, w której organ nakłada obowiązki związane z ponoszeniem kosztów utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Adresatem tych obowiązków jest podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych. Wnioskodawcą może być wyłącznie właściciel (posiadacz) urządzenia wodnego. Natomiast norma z art. 454 ust. 1 ustawy Prawo wodne, dotyczy sytuacji, w której podmioty niebędące członkami spółki wodnej odnoszą korzyści z działalności tej spółki. Wówczas organ (starosta) określa w drodze decyzji wysokość i rodzaj świadczeń na rzecz spółki wodnej (lub związku spółek wodnych). Podmiotem zobowiązanym do tych świadczeń będzie także podmiot odnoszący korzyści z urządzeń wodnych, ale uprawnionym - spółka wodna lub związek spółek wodnych. Przepisy te dotyczą zatem dwóch odrębnych sytuacji prawnych i faktycznych, na co zresztą zwróciły uwagę w swoich pismach obydwa organy występujące w sprawie.

10 Z uwagi na powyższe należy wskazać, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, kto jest stroną postępowania administracyjnego i jakie przepisy prawa materialnego mają być w sprawie zastosowane. Ustaleń w tym przedmiocie powinny dokonać organy administracji będące w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wskazania, w jakim trybie dana sprawa powinna zostać załatwiona, gdyż nie może zastępować organów w realizacji ich podstawowych zadań ustawowych.

11 W przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest więc przedwczesny albowiem nie zostało ustalone co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, do załatwienia której sąd administracyjny ma wskazać właściwy organ.

12 Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.