Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., III OSK 799/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., III OSK 799/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 576/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru szkół oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 576/18 stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie dokonania wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy [...] dotyczącego Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...] w W. w zakresie daty rozpoczęcia działalności.

3 Sąd I instancji wyjaśnił, że Szkoła Podstawowa [...] funkcjonowała od 2004r. w [...], natomiast ze względu na trudności lokalowe przeniosła siedzibę do [...]. Z uwagi na brak przepisów regulujących "przeniesienie" szkoły jeśli następuje zmiana gminy należy uzyskać nowy wpis do ewidencji. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2017 r., zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.) skarżąca Fundacja złożyła wniosek o wpis Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych działających na terenie Miasta i Gminy [...] od [...] września 2017 r. Organ dokonał wpisu w dniu [...] grudnia 2017 r. wskazując jako datę rozpoczęcia działalności [...] wrzesień 2018 r., zamiast tak jak wnioskowała Fundacja [...] wrzesień 2017 r.

4 W ocenie Sądu I instancji organ rejestrujący szkołę nie mógł samodzielnie ustalić daty rozpoczęcia jej działalności. Podkreślił, że prawo oświatowe nie normuje zasad wpisywania do ewidencji "daty rozpoczęcia działalności" w sytuacji, gdy szkoła niepubliczna przenosi swoją siedzibę z jednej gminy do drugiej, a konieczność uzyskiwania każdorazowo "nowego" wpisu przy przenoszeniu działalności szkoły między gminami – może doprowadzić do problemów z wpisaniem "daty rozpoczęcia działalności", która zgodnie z art. 168 Prawa oświatowego zasadniczo nie może być wcześniejsza niż data uzyskania wpisu. Skoro brak jest odrębnych regulacji dotyczących skutków przenoszenia już działającej szkoły między gminami – to w praktyce każde "założenie" szkoły (rozumiane jako "data rozpoczęcia działalności") może nastąpić dopiero po uzyskaniu wpisu w ewidencji konkretnej gminy.

5 Uwzględniając zawartą w aktach informację, że ze względów technicznych niemożliwe było wpisanie w ewidencji komputerowej systemu informacji oświatowej daty [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy wpis do ewidencji został dokonany [...] grudnia 2017 r., to w ocenie WSA w Krakowie nic nie stało na przeszkodzie aby jednocześnie jako "datę rozpoczęcia działalności" wpisać także [...] grudnia 2017 r. Przy czym za niezasadny Sąd uznał argument organu, że podstawą wpisu daty [...] września 2018 r. był art. 94 Prawa oświatowego, wskazując, że skarżąca od początku podnosiła, że stara się o wpis w związku z kontynuacją prowadzonej dotychczas działalności szkoły, a żaden przepis nie uzależnia uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w trybie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego od uprzedniej likwidacji wpisu w ewidencji gminy, która go dokonała w związku z dotychczasową działalnością szkoły na jej terenie.

6 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

7 1/ prawa materialnego, tj.

8 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i uznaniem przez Sąd I instancji, że wpis do ewidencji szkół i placówek, w zakresie daty rozpoczęcia działalności szkolnej, w sytuacji gdy dokonywany jest jako "przeniesienie" wpisu działającej już szkoły do innej gminy, może zostać dokonany z datą wsteczną względem daty faktycznego dokonania czynności wpisu i w efekcie określać datę rozpoczęcia tej działalności w chwili wcześniejszej niż dzień dokonania wpisu, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności wpisu szkoły skarżącej dokonanego przez organ, w sytuacji, gdy wobec konstytutywnego charakteru wpisu do przedmiotowej ewidencji, brak wpisu z datą wsteczną szkoły Fundacji [...] w pełni odpowiada prawu;

9 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94 Prawa oświatowego, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że data rozpoczęcia działalności szkoły przy dokonywaniu wpisu do gminnej ewidencji szkół i placówek niepublicznych może być określona na dowolny dzień roku kalendarzowego, przy jednoczesnym braku konieczności zakreślenia tejże daty w sposób umożliwiający rozpoczęcie zajęć od dnia 1 września danego roku szkolnego, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że dzień rozpoczęcia działalności szkolnej mógł zostać określony na dzień faktycznego dokonania wpisu – [...] grudnia 2017 r., podczas gdy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, rozpoczęcie działalności możliwe jest najwcześniej wraz z rozpoczęciem roku szkolnego, zaś obowiązujące przepisy nie różnicują zasad określania daty rozpoczęcia działalności szkolnej w zależności od okoliczności faktycznych dokonywania wpisu (np. przenoszenia szkoły do innej gminy)

10 2/ przepisów postępowania, tj.:

11 - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 4 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez:

12 a. błędne przyjęcie, że niemożliwość dokonania wpisu daty rozpoczęcia działalności szkolnej w ewidencji komputerowej systemu informacji oświatowej z dniem 1 września 2017 r. wynika z "przewlekłego procedowania" organu, a w rezultacie uczynienie z przesłanki "przewlekłego postępowania" podstawy faktycznej orzekania w sprawie, podczas gdy przewlekłość działania organu została stwierdzona we właściwym postępowaniu i nie stanowiła elementu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nie była przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu, co skutkuje wykroczeniem przez Sąd I instancji poza przedmiot sprawy oraz podstawy orzekania,

13 b. sformułowanie treści uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, tj. poprzez z jednej strony uczynienie przesłanką orzekania "stanu przewlekłości postępowania" w sprawie wpisu szkoły Fundacji [...] do ewidencji pomimo, że okoliczność ta nie jest elementem stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu w treści uzasadnienia, że przedmiotem orzekania nie była ocena przewlekłości postępowania w sprawie wpisu, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością treści uzasadnienia wyroku oraz wydania rozstrzygnięcia poza granicami niniejszej sprawy;

14 - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w tym nie ujęcia w jego treści wskazań do dalszego postępowania, w sposób pozwalający na ustalenie przez organ właściwej treści normy prawnej zgodnej z oceną prawną przyjętą przez Sąd za podstawę orzeczenia, tj., czy wpis daty rozpoczęcia działalności wskutek ewentualnego wykonania wyroku ma polegać na oznaczeniu tej daty na dzień 1 września 2017 r., [...] grudnia 2017 r., czy może w dacie bieżącej dla dokonywania czynności w toku wykonywania orzeczenia Sądu i ograniczenie się przez tenże Sąd jedynie do stwierdzenia bezskuteczności wpisu, podczas gdy w sprawie niejasnym jest, przy jednoczesnym wskazaniu błędnego wpisu w dacie 1 września 2018 r. z jaką datą organ winien określić rozpoczęcie działalności przez skarżącą przy dokonywaniu wpisu do ewidencji.

15 W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Fundacji [...], ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Wobec tego, że strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

18 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu - art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

19 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

20 W pierwszej kolejności za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa procesowego, polegający na wykroczeniu przez Sąd I instancji poza przedmiot sprawy oraz podstawy orzekania.

21 Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że przewlekłość postępowania nie była przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, zarzucając następnie Sądowi I instancji uczynienie z niej przesłanki orzekania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że WSA w Krakowie wyraźnie sprecyzował, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wpisanie do Systemu Informacji Oświatowej daty 1 września 2018 r. jako daty rozpoczęcia działalności szkoły. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji ustalając w sprawie stan faktyczny musi mieć na względzie całość okoliczności sprawy. Skutkiem powyższego nie budzi wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie przez organ rejestrujący postępowania w przedmiocie wpisu szkoły do ewidencji stanowi jego element (nie przedmiot) mając wpływ na datę dokonania wnioskowanego wpisu a co za tym idzie określenia daty rozpoczęcia jej działalności. W oparciu o prawidłowe ustalenia Sąd I instancji uznał, że w sytuacji dokonania wpisu do ewidencji szkół w dniu [...] grudnia 2017 r., nic nie stało na przeszkodzie aby tę datę wpisać również jako datę rozpoczęcia działalności szkoły.

22 Tym samym nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, określone w przywołanym przepisie. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną, a rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego Sądu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy i skoncentrował swoje rozważania na prawidłowo wskazanej istocie sprawy. Rzeczony przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

23 Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie utrudnia instancyjnej kontroli. Jest wewnętrznie spójne, wyczerpujące oraz zawiera wskazania co do dalszego postępowania.

24 Na uzasadnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

25 W myśl art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązana do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Ustawodawca nie przewidział żadnego trybu w sytuacji "przenoszenia" szkół i placówek niepublicznych. W efekcie "założenie" szkoły na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego skutkuje obowiązkiem wystąpienia o "nowy" wpis w ewidencji, którego organ obowiązany jest dokonać w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku.

26 W niniejszej sprawie działająca szkoła w związku ze zmianą siedziby na teren innej gminy w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o wpis do ewidencji placówek niepublicznych wskazując jako datę rozpoczęcia działalności 1 wrzesień 2017 r.

27 Przyjęcie przez Sąd I instancji daty wpisu na dzień [...] grudnia 2017 r. nie uszczupliło praw wnioskodawcy. Trzeba też mieć na względzie, że wpis powinien zostać dokonany w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku, czyli do końca września 2017 r. i ta okoliczność tym bardziej wskazuje, że WSA w Krakowie ustalił termin, który odzwierciedla stan faktyczny sprawy.

28 W tej sytuacji, prawidłowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że skoro ze względów technicznych nie było możliwości uwzględnienia wniosku strony w zakresie podanej daty rozpoczęcia działalności, to nie było przeszkód, by przy wpisywaniu szkoły do ewidencji w dniu 29 grudnia 2017 r. również tę datę, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ datę wsteczną, wpisać jako datę rozpoczęcia działalności szkoły. Sąd I instancji nie naruszył również dyspozycji art. 94 przywołanej ustawy, albowiem art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego nie utożsamia daty rozpoczęcia działalności szkoły wpisywanej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dniem rozpoczęcia roku szkolnego, tj. 1 września.

29 W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.