Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., III OSK 3332/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., III OSK 3332/21

Sentencja

1 Dnia 4 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1365/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1365/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K.

3 (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

4 ją decyzję organu I instancji.

5 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U.20182.102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za

6 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust.

7 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

8 Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r.

9 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy obowiązującej części przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U.2019.161), tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Aby określić nowy przelicznik niezbędna jest nowelizacja ustawy, która określi wielkość tego przelicznika i

10 ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero wówczas będzie można określić

11 ewentualne prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby. W konsekwencji organ przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby skarżącemu wypłacono w całości przysługujący mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, w konsekwencji jego uprawnienie zostało zrealizowane.

12 Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

13 Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

14 W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2007 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie

15 z dnia [...] sierpnia 2007 r. W dniu 13 sierpnia 2007 r., Komendant Miejski Policji w Tarnowie sporządził "Zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi

16 lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji", w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 68 dni. Ekwiwalent wypłacono skarżącemu w łącznej wysokości 9.420,27 zł brutto, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym

17 w dniu wypłaty.

18 Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w

19 [...] została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej

20 przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem negatoryjnym, który eliminuje normę

21 prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącego podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego

22 oraz dodatkowego.

23 Z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrok ten nie ma

24 natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Nie określa on wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

25 Zatem, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

26 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, powołując się ponowienie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

27 W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

29 W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż niespornym w sprawie jest to,

30 że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2007 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 68 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.

31 o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części

32 miesięcznego uposażenia. Bezsporne jest również, że Trybunał Konstytucyjny

33 wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102) orzekł, iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala

34 wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP".

35 Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został

36 zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), który jest stosowany w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

37 Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się więc do pytania czy w

38 chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (1/21 lub 1/22), można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu

39 pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą organy administracyjne obu instancji.

40 Zdaniem Sądu, rację ma skarżący i pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić jednak

41 należy, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana od

42 dnia 1 lipca 2019 r. - Dz.U.2019.1635) i taki okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

43 Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 31 sierpnia 2007 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

44 Zdaniem Sądu, nie można również przyjąć, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez sądownictwo administracyjne, m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

45 Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt

46 II SA/Ol 314/19 i z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19, w których za taką

47 wyjątkową okoliczność uznano właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu;

48 Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a., w szczególności, mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego

49 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a

50 rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

51 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu

52 Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, zaskarżając

53 wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

54 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161) i art. 66

55 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na

56 podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez

57 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw.

58 z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy

59 ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

60 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. – polegające na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy, poprzez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

61 W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym

62 kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

63 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

64 Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie

65 nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z

66 okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego

67 skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

68 Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako bezzasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W myśl art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy

69 nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, ponieważ nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie.

70 Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

71 W zakresie naruszenia prawa opartego o podstawę kasacyjną określoną w art.

72 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji wydania orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy przez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu

73 pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

74 Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54

75 § 2 (...). W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie

76 będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

77 z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest zaś przepisem

78 proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów

79 podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną

80 rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma

81 być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

82 Zarzut ten nie jest zasadny. Przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść, że Sąd I instancji przyjął w sprawie, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy było przedawnienie roszczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że rozważania Sądu I instancji odnośnie do przedawnienia zostały poczynione ze względu na szereg innych, także ujawnionych w niniejszej sprawie przez organy administracyjne obu instancji argumentów, mających przemawiać za zasadnością wydanych decyzji. Rozważania Sądu Wojewódzkiego prowadzone były zatem ze względu na konieczność odniesienia się do wszystkich zagadnień podniesionych w sprawie, jeśli miały one

83 istotne znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Najistotniejsze jednak jest to, że rozważania Sądu I instancji w zakresie przedawnienia należy odczytywać jako realizację obowiązku kontroli działań organu administracyjnego wedle kryterium legalności obejmującej całokształt prawnych

84 aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podobnie przyjął WSA w Gliwicach w wyroku z 29 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1415/08, i NSA w wyrokach z: 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2027/13 i 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1350/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów

85 administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – niejako za jej pośrednictwem – staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji.

86 Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu

87 konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30–31, i NSA w wyrokach z: 20 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 68/05, 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 854/10 i 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 715/09

88 oraz WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1323/13).

89 W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie została zmieniona przez ustawodawcę. Sąd I instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej – kwotę brakującą i niewypłaconą skarżącemu. Skoro sąd przyjął takie stanowisko, to uprawniało go to i zobowiązywało zarazem, do badania spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą

90 administracyjnego prawa materialnego jest ustalenie co do przedawnienia roszczenia. Ustalenie, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia, oznacza bowiem, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Istotny jest tu zatem całokształt wszystkich prawnych aspektów tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd badając legalność działań organów administracji nie jest przy tym skrępowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym czy negatywnym dla strony. Reasumując stanowisko Sądu

91 Wojewódzkiego co do przedawnienia roszczenia w okolicznościach rozpatrywanej

92 sprawy dotyczy zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co

93 oznacza, że pozostaje w granicach tej sprawy. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu

94 w znaczeniu materialnym. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie zatem

95 orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie i rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została

96 wniesiona skarga.

97 Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I

98 instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Sformułowany natomiast w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, który przedstawiając

99 swoje stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego. Tym samym niezasadny jest także, powiązany z powyższymi przepisami, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch

100 przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów,

101 wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy,

102 wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09,

103 wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

104 Zauważenia wymaga, że problem przedawnienia roszczenia co do istoty nie był kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, dlatego kwestia ta pozostaje poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce

105 sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w

106 art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

107 Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit.

108 a) P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię oraz art. 81 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie, zauważyć należy, iż opiera się on na twierdzeniu, że sprawa wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o

109 Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a

110 ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30

111 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa. Do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji RP, wyrażającego

112 nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

113 Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem

114 art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala

115 się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami

116 o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o

117 zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem

118 19 października 2001 r.

119 Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie uzupełnił normy prawnej

120 ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r.

121 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych

122 nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa

123 ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd I instancji, nie obowiązywała,

124 to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

125 W rozpoznawanej sprawie niezbędne było zatem rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej

126 decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018

127 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

128 Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

129 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie

130 powyższego stanowiska nie podziela. Wprawdzie problematyka tej kategorii czy też

131 grupy wyroków Trybunału Konstytucyjnego, do której należałoby zakwalifikować omawiany wyrok jest zagadnieniem problematycznym i złożonym, to jednak nie ulega wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego bez względu na ich rodzaj czy charakter. W sytuacji, gdy przepis

132 został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy),

133 to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Jednak usuwane jest z

134 systemu prawa jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach

135 prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozwiązana (rozstrzygnięta) na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty

136 proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja,

137 a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są

138 sądy (wyrok TK z 9 czerwca 2003 sygn. akt SK 12/03).

139 Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć,

140 na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W tym

141 wypadku - ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19).

142 Wskazać jeszcze trzeba, że w uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II

143 GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy

144 na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r. sygn. akt K

145 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r. sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie

146 postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie

147 należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r. sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz.

148 41; z 9 czerwca 2003 r. sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z

149 gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.

150 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. Dlatego też

151 jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się

152 to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna

153 ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

154 Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności"

155 aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni.

156 Stanowisko pozostające w tym nurcie i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przy czym został wydany w sprawie bezczynności organu w tym

157 przedmiocie. NSA podzielił w tym wyroku pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 odnoszący się do wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego

158 stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym

159 całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

160 Analizując skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w ujęciu czasowym wskazać trzeba, że problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia TK

161 na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją należy do najtrudniejszych i budzących największe spory. Prezentowane

162 były w tym zakresie zasadniczo przeciwstawne tezy, zarówno w orzecznictwie

163 sądowym, jak i w piśmiennictwie; od poglądu uznającego konsekwentnie nieważność przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, poprzez stanowisko umiarkowane dopuszczające w ograniczonym stopniu retroaktywność, do tezy o konsekwentnie prospektywnym działaniu orzeczenia z niewielkimi wyjątkami Utrata mocy

164 obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku

165 Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami

166 w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło. Wyrok TK w konsekwencji zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się konsekwencje tego stanu, to jednak oddziaływują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji

167 opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia TK (wystąpienie prof. M. Safjana Prezesa TK wygłoszone w Komitecie Nauk Prawych PAN 6 stycznia 2003 r. https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2).

168 Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie

169 było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego

170 urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym –

171 jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego

172 urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień

173 niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego

174 w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

175 W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego nie

176 ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 K.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu

177 art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie

178 Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub

179 z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub

180 innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, trzeba powtórzyć za Sądem I instancji, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

181 Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 u.g.n.). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący

182 kasacyjnie organ.

183 Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na dzień wydania decyzji administracyjnej nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na

184 ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

185 Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej

186 podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych

187 związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o

188 charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach

189 roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

190 Wszystkie te wyżej przywołane argumenty przemawiają za przyjęciem

191 stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy

192 prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Wykładnia art. 115a ustawy o Policji dokonana przez Sąd I instancji trafnie uwzględnia więc sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie jest także argumentem przemawiającym za nietrafnością powyższego stanowiska Sądu I instancji podnoszony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzut polegający na niezastosowaniu art. 81 Konstytucji. Zawarty w tym przepisie nakaz wyłączności

193 regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza między innymi, że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw – w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. kat K 7/15 K oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr

194 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie

195 do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które

196 wyznaczone jest przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego

197 przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Sąd Wojewódzki zasadnie więc przyjął, że sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce oznaczać to będzie, że należy - po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego skarżącemu - ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego uwzględnia tym samym przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych

198 takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

199 Przy czym rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że pogląd Sądu I instancji, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć 3-miesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art.

200 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r. poz. 1635), jest nieuprawniony. Tak jak wskazuje organ sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji przewidującego 3-miesieczny okres

201 rozliczeniowy, jest nietrafne, gdyż przepis ten dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstaw, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy funkcjonariusza w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

202 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw.

203 z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

204 Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez

205 ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej

206 oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor

207 związania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt

208 II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9

209 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw

210 (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w

211 brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1,

212 art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".