Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 3140/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 3140/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1248/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1248/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (skarżący) na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] stycznia 2019 r. [...] (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

3 Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i w skardze kasacyjnej na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, iż wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do rozstrzygania o zgodności ustawy Prawo wodne z umowami międzynarodowymi.

4 W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jednocześnie wnosząc o wydanie wyroku, bez przeprowadzenia rozprawy.

5 W uzasadnieniu organ wskazał, iż Sąd I instancji podzielił argumentację Stowarzyszenia, iż przepis art. 402 Prawa wodnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest sprzeczny z wyszczególnionymi następnie na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku umowami międzynarodowymi. Podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny badając rozstrzygniecie indywidualne, niejako "przy okazji" wyraził pogląd, że art. 402 Prawa wodnego, przewidujący brak stosowania w danych sprawach art. 31 k.p.a., jest sprzeczny z umowami międzynarodowymi, których Polska jest stroną, co stało się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd orzekł w sprawie zastrzeżonej dla Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 188 pkt 2 Konstytucji RP, wykraczając poza kognicję sądów administracyjnych. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że od badania zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi jest w systemie prawa jedynie Trybunał Konstytucyjny.

6 Dodatkowo wskazał, iż powołany art. 402 Prawa wodnego jest jednoznaczny, zaś stanowisko organu nie wynikało z interpretacji tego przepisu, ale z zastosowania go wprost, wg literalnego brzmienia.

7 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

8 W uzasadnieniu wskazał, iż skarga kasacyjna jest lakoniczna i zdaje się nie rozumieć wzajemnej relacji między art. 91 ust. 2 i 3a art. 188 pkt 2 Konstytucji. Wskazał, iż w tym zakresie jako własną argumentację przedstawia pogląd prawny wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA 1-4110-1/20.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

11 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 pkt 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając rozstrzygnięcie indywidualne, niejako "przy okazji" wyraził pogląd, że art. 402 Prawa wodnego, przewidujący brak stosowania w danych sprawach art. 31 k.p.a. jest sprzeczny z umowami międzynarodowymi, których Polska jest stroną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczność ta stanowiła podstawę rozstrzygnięcia.

13 Powyższe nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podstawą wydania zaskarżonego wyroku nie była ocena zgodności ustawy, w tym przypadku ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 188 pkt 2 Konstytucji RP), lecz ocena zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym.

14 Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do oceny zgodności jakichkolwiek rozwiązań z postanowieniami Konstytucji RP, czy ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.

15 Przedmiotem oceny była bowiem treść art. 402 Prawa wodnego z regulacjami prawa unijnego, a nie zaś z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Sąd I instancji rozważał, czy orzeczenie prejudycjalne wydane w oparciu o art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie C-664/15 ECLI:EU:C:2017:987 ma charakter wiążący w rozpoznawanej sprawie. To właśnie wykładniczy charakter orzeczenia Trybunału wydanego w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, skierowane przez sąd krajowy innego niż Polska państwa członkowskiego, w ocenie Sądu I instancji – może stanowić podstawę do odmowy zastosowania przez sądy polskie przepisu prawa polskiego, jako niezgodnego z prawem unijnym.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że przepis art. 404 Prawa wodnego jest sprzeczny z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE. Ocena ta dotyczyła zgodności z prawem unijnym, a nie zgodności ustawy z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Przypomnieć jedynie należy, że Unia Europejska jest stroną Konwencji z Aarhus, a co za tym idzie stanowi ona integralną część porządku prawnego UE (por. orzeczenie Trybunału C-243/15, Lesoochranaskie zoskupienie VLK II).

17 Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono i nie podano żadnej argumentacji oraz nie wskazano, która umowa ratyfikowana stanowiła podstawę oceny zgodności treści art. 402 Prawa wodnego z postanowieniami tej umowy.

18 Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.