Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022 r., III FSK 782/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022 r., III FSK 782/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Alicja Polańska, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1113/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1113/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia 30 stycznia 2017 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

3 Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

4 Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Lyski z dnia 30 stycznia 2017 r., w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

5 Zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 250, ze zm. – dalej: u.c.p.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez ustalenie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa.

6 Wójt Gminy L.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że radni podejmując zaskarżoną uchwałę, podwyższającą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, kierowali się kryteriami ustawowymi zawartymi w art. 6k ust. 2 pkt 1-3 u.c.p.g. Zatem nie naruszyli tego przepisu, jak i art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym ustalenia stawki opłaty.

8 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza jednak prawo formalne, ponieważ w uzasadnieniu projektu uchwały nie zawarto wyczerpującego odniesienia do ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

9 Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") orzeczeniu temu zarzucił:

10 - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz.U.2016.250 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U.2018.994 ze zm.) i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na stwierdzeniu w toku kontroli legalności aktu prawa miejscowego, że wydany on został z naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t j. Dz.U.2016.250 ze zm.), będące rezultatem ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z pominięciem uwzględnienia nie tylko liczby mieszkańców zamieszkujących gminę i ilości wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, ale także kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, co sprawia, że stawki te ustalone zostały w sposób dowolny, a więc wykraczający poza wyraźną kompetencję rady gminy, obowiązanej do określenia stawek w oparciu o kalkulację kosztów, o których mowa, co w konsekwencji uzasadniało uwzględnienie skargi ze względu na istotne naruszenie prawa i stwierdzenie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., że zaskarżony akt jest nieważny w całości.

11 Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

15 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien stwierdzić nieważność uchwały Rady, z uwagi na to, że, zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t j. Dz.U.2016.250 ze zm.).

16 Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

17 Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących – na przykład kryterium liczby mieszkańców – nie można natomiast stosować w przypadku wybrania metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Reguła ta obecnie nie budzi już żadnej wątpliwości i jest jednolicie aprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o czym mogą świadczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 23.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2149/21), czy z dnia 7.04.2021 r. (III FSK3305/21). W ostatnim z wymienionych judykatów Sąd wyartykułował tezę, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela.

18 Zgodnie zaś z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zaś w myśl art. 6k ust 2 pkt 1-3 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

19 Za uzasadnione należy więc uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6k ust 2 pkt 1-3 u.c.p.g. Jeżeli Rada Gminy Lyski w zaskarżonej uchwale zadecydowała o wyborze metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (a więc "od gospodarstwa domowego"), nie mogła jednocześnie w § 2 tej uchwały stawki tej zróżnicować w zależności od tego, czy gospodarstwo domowe jest jednoosobowe, czy też wieloosobowe. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że przepisy u.c.p.g. ograniczają w tym zakresie kompetencje Rady Gminy, a dążenie do ustalenia stawek słusznych ze społecznego punktu widzenia, a więc zróżnicowanych w zależności od liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i wytwarzających odpady komunalne, winno zostać zrealizowane poprzez przyjęcie metody ustalania stawek określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż wtedy – niezależnie od uzależnienia opłaty wprost od liczby mieszkańców, o czym stanowi art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. – dopuszczalne byłoby na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. dalsze różnicowanie przyjętych kryteriów.

20 Nie można podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. Nie miał racji sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "biorąc pod uwagę nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały i protokoły posiedzenia komisji w dniu 26 stycznia 2017 r. oraz sesji Rady Gminy w dniu 30 stycznia 2017 r., ale także okoliczności wynikające z odpowiedzi na skargę i oświadczeń stron w toku rozprawy – nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia zacytowanych przepisów prawa materialnego. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała na uwadze dane, które wyczerpują ustawowe (wskazane wyżej w u.c.p.g.) kryteria określenia wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi."

21 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni fakt, że ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.), to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem "gospodarstwa domowego".

22 Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

23 Z uwagi na stwierdzenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.