Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., III FSK 5039/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r., III FSK 5039/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Arin Al Azab, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., K.Z. i T.Z. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych, K. Z. i T.Z. na rzecz Rady Miasta [...] W. kwotę 630 (słownie: sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 332/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg: Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą W., Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., R. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W., K. Z. i T. Z. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1; 2) oddalił skargi w pozostałym zakresie; 3) zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz: a) Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 300 zł, b) Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. kwotę 300 zł, c) Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W. kwotę 797 zł, d) R.. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. kwotę 797 zł, e) K. Z. i T. Z. kwotę 797 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając wyrok w części co do: 1) stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 Uchwały (pkt 1 sentencji); 2) zasądzenia od m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz poszczególnych Skarżących (pkt 3 sentencji).

4 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

5 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

6 1.1. art. 6j ust. 3e ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021., poz. 888 z późn. zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994. Nr 124, poz. 607) poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w Uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odwoływać się do danych dotyczących zużycia wody z danej nieruchomości za okres sprzed dnia wejścia w życie Uchwały z uwagi na naruszenie w ten sposób zakazu retroaktywności norm prawnych;

7 1.2. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może pozostawić właścicielom nieruchomości swobody wyboru jednego z przewidzianych przez Radę Miasta okresów rozliczeniowych, z uwagi na naruszenie w ten sposób zasad prawidłowej legislacji;

8 1.3. art. 6j ust. 2a ucpg poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalając jednolitą stawkę opłaty;

9 1.4. art. 6j ust. 3e ucpg w związku z art. 4 ust. 2 i 4 EKSL poprzez przyjęcie, że Rada Miasta ustalając w uchwale zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może określić ilości odliczanej wody na określone cele.

10 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

11 2.1. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia pkt 1 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na czym polegać ma w niniejszej sprawie "retroaktywne" działanie uchwały uzasadniające stwierdzenie jej częściowej nieważności;

12 2.2. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1372) poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w zaskarżanym wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - zarówno ucpg, jak i usg;

13 2.3. art. 151 Ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skarg, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami.

14 Mając na uwadze powyższe zarzuty Rada wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 sentencji i oddalenie skarg w tym zakresie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 sentencji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Rady według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa F. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił w sposób niezbędnie pełny, wnikliwy, wyczerpujący i przekonujący przyjętej tezy o niedopuszczalnej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) retroaktywności § 1 pkt 1 analizowanej Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2020 r. (w dalszym tekście: Uchwała).

20 Przedmiotem sporu nie jest kazus – przypadek - obłożenia daniną publiczną ustanowioną nowym prawem "średniomiesięcznego" zużycia wody w określonym czasie poprzedzającym uchwalenie tego prawa. Rada Miasta wykorzystała "metodę historyczną": "na potrzeby ustalenia wysokości opłaty"(- cytat z Uchwały), nie zaś dla nałożenia tej opłaty na określonego -zindywidualizowanego - adresata prawa.

21 Sąd pierwszej instancji nie sprzeciwia się w ogólności stosowaniu metody historycznej dla konstytuowania zasad odpowiedzialności prawnej. Sąd pierwszej stwierdza bowiem, że: Zaskarżona regulacja rażąco narusza zakaz retroaktywności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż ilość zużytej wody jest ustalana jako średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – bez zastrzeżenia, że nie jest brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed wejściem w życie uchwały nr [...] w brzmieniu ustalonym zaskarżoną uchwałą. Sąd pierwszej instancji aprobuje więc metodę historyczną z tym tylko zastrzeżeniem, że dla ustalenia opłat będzie brane pod uwagę wyłącznie zużycie wody mierzone od dnia wejścia w życie Uchwały i nie będzie brany pod uwagę okres 12 miesięcy przed jej wejściem w życie.

22 Zważyć jednak należy, że: po pierwsze, zgodnie z (niezakwestionowanym) § 1 pkt 2 Uchwały, wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2021 r., po wtóre, zgodnie z § 1 ab initio, przez ilość zużytej wody rozumie się średniomiesięczne zużycie wody obliczone za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika więc, że gdyby przyjąć bezkrytycznie stanowisko Sądu pierwszej instancji, to sporna Uchwała weszłaby faktycznie w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r., nie zaś z dniem 1 kwietnia 2021 r., czego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzega i nie rozważa, tak samo jak pomija istotny w tym zakresie kontekst § 1 pkt 2 Uchwały. Mówiąc inaczej - konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji byłaby niewykonalność Uchwały przez rok od dnia jej wejścia z życie.

23 Sąd pierwszej instancji stwierdza ponadto, że: Skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz. Właściciele nieruchomości pozbawieni zostali przy tym możliwości dostosowania się do tych norm prawnych na skutek ich nieznajomości w całym okresie 12 miesięcy poprzedzających ich wejście w życie. W ten sposób zostało naruszone bezpieczeństwo prawne obywateli, którzy mają prawo działać w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. - Argumentując w powyższy sposób Sąd pierwszej instancji nie rozważył w sposób normatywnie istotny, co znaczy sformułowanie "skutki zaskarżonej uchwały sięgają de facto wstecz", w szczególności, co rozumie w tym (prawnym) kontekście przez "de facto". Nie wyjaśnił także, w jaki sposób i w jakiej formie właściciele nieruchomości mieliby się prawnie i/lub faktycznie dostosować do norm ustanowionej analizowaną Uchwałą regulacji dotyczącej rozumienia pojęcia zużytej wody jako średniomiesięcznego zużycia wody obliczanego za okres 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W kolejny przedmiocie analizowanego sporu prawnego Sąd pierwszej instancji stwierdza, że: Zasada równości wynika z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z dnia 16 marca 2017 r., Kp 1/17, OTK-A 2017/28). Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (por. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku dopuszcza zróżnicowanie stawki opłaty. Rada gminy może bowiem na mocy art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten, jak i inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje jednak jakiegokolwiek rodzaju zróżnicowania wysokości opłaty ze względu na zróżnicowanie w czasie ilości zużycia wody na nieruchomości. Zasadą jest obowiązek poniesienia opłaty w tej samej wysokości w przypadku zużycia wody w takiej samej ilości. Sąd pierwszej instancji konkluduje zatem, że Rada rażąco naruszyła art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowiąc w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że przepis § 1a ust. 1 uchwały nr [...] miałby uzyskać brzmienie dające możność wyboru w dowolny sposób 6 kolejnych miesięcy przypadających w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób określenia zasad ustalania ilości zużytej wody nie gwarantuje bowiem, że właściciele nieruchomości, w których jest zużywana taka sama ilość wody, będą ponosić opłatę w takiej samej wysokości.

24 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest w istocie jednoznaczne i prawidłowo uzasadnione, a więc nie jest bezbłędne. Po pierwsze, nie wynika z niego, czy równość wysokości opłaty rozważana być powinna od odniesieniu do każdego zobowiązanego do jej uiszczenia, czy równość opłaty należy analizować w relacji do: konkretnej nieruchomości, grupy nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej, wspólnoty mieszkaniowej, miasta.

25 Po wtóre, Sąd pierwszej instancji nie przykłada wagi do tego, że podmioty prawa są w spornej Uchwale traktowane równo – w tym kontekście, że dotyczy ich ten sam system obliczania zużycia wody: za okres kolejnych 6 miesięcy przypadający w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty, po trzecie, że każdy z pomiotów posiadałby prawo wyboru wzmiankowanych 6 kolejnych miesięcy, po czwarte, faktyczne zużycie wody w relacji do każdego korzystającego z wody jest lub co najmniej może być różne, po piąte, system wyboru miesięcy i mierzenia zużytej wody stanowić może w grupie objętych tymi samymi zasadami sposób optymalizacji opłat, który może mieć również wpływ na zużycie wody.

26 Wszystkie te względy i okoliczności nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wywodzi również, że: Jeżeli, jak wynika z zaskarżonej Uchwały, podstawą do obliczenia ilości zużytej wody są wskazania wodomierza głównego, a odczyt wskazań wodomierza jest dokonywany rzadziej niż co miesiąc, i przy tym można wybrać dowolnie jeden z okresów składających się z sześciu miesięcy, to konieczne jest określenie sposobu ustalenia ilości zużytej wody w takim okresie sześciu miesięcy, który nie rozpoczyna się i nie kończy dokonaniem odczytu wodomierza głównego. Zaskarżona uchwała nie przewiduje jednak innego sposobu ustalania ilości zużytej wody, niż odczyt wskazania wodomierza głównego.

27 Podnieść w tym kontekście jednak należy, że z nałożenia na adresatów Uchwały obowiązkowego prawa złożenia deklaracji w przedmiocie spornych niniejszym opłat wynika, że powstają one na zasadzie samoobliczenia w relacji do miesięcy nie zaś do dni, które składają się na okres miesiąca, co ewentualnie doprowadzić by mogło do zwielokrotnienia okresów 6 miesięcy, stanowiących czasową podstawę wskazywania zużycia wody, zgodnie z § 1 ab initio Uchwały. Stanowiska Sądu można się wprawdzie na różny sposób domyślać albo też je interpretować, jednakże jest to niewystarczające dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy i przekonującego, pełnego, bez wątpliwości wyjaśnienia wyroku stronom, jak również sądowi administracyjnemu drugiej instancji, jeżeli od wyroku wniesiona zostanie skarga kasacyjna. Refleksja ta może odnosić się w ogólności do całości zaskarżonego wyroku, ale w szczególności do wywodów Sądu pierwszej instancji w zakresie problematyki "wody bezpowrotnie zużytej". Stanowisko Sądu pierwszej instancji można w tym przedmiocie interpretować jako negatywne w relacji do regulacji Uchwały - z nietożsamych, różnie uzasadnionych powodów, na przykład: 1/że Sąd uznaje § 1 ppk. 2 jako zbędny, lub jako niepotrzebną regulacje szczególną – wobec ustawowego unormowania tego zagadnienia, 2/ że Sąd zarzuca Uchwale niewyjaśnienie lub błędne określenie pojęcia wody bezpowrotnie zużytej, 3/ że, zdaniem Sądu, Uchwała bezpodstawnie odstąpiła od jednoznacznej regulacji zakładania liczników dodatkowych bądź obliczania wody w przypadku braku licznika dodatkowego.

28 Reasumując. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał, zgodnym z wymogami i standardami wynikającymi z art. 141§ 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, niedozwolonego – w myśl zasad konstytucyjnego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski) – działania analizowanego prawa wstecz. Rozważenie wskazanych powyżej pozostałych spornych zagadnień sprawy dotknięte jest, jak wcześniej uzasadniono, naruszeniem art. 141§ 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mogło pozostawić w niepewności strony niniejszego postępowania, w szczególności Radę Miasta zobowiązaną do zgodnego z prawem uregulowania metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znaczenie skonstatowanych naruszeń art. 141§ 4 p.p.s.a. jest poważne również w kontekście zmieniających się unormowań obowiązującego prawa oraz wielości orzeczeń sądów administracyjnych w analizowanym przedmiocie – przypomnieć warto, że na tym samym posiedzeniu, na którym zapadł uzasadniany niniejszym wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał trzy (takie same lub zbliżone) sprawy uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy.

29 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pewność prawa oraz zaufanie do prawa i do sądów płyną także z prawidłowych uzasadnień wydanych wyroków. Dostrzeżone naruszenia prawa nie mogły zostać naprawione w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ tak istotnie dotykają one meritum sprawy, że sanowanie ich przez sąd administracyjny drugiej instancji ograniczałoby faktycznie prawa stron postępowania do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

30 Z tych powodów, na podstawie art. 185§ 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec obszaru i powodów uchylenia zaskarżonego wyroku merytoryczne rozstrzygnięcie pozostałych zarzutów kasacyjnych byłoby przedwczesne.

31 W ponowionym postępowaniu Sąd pierwszej instancji doprowadzi sprawę do stanu niewątpliwej zgodności prawem, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej analizy i oceny Sądu drugiej instancji.

32 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była jedna – ta sama - Uchwała, odpowiedzialność za koszty postępowania kasacyjnego, z mocy prawa, zgodnie z art. 207§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 p.p.s.a., ma charakter solidarny.

33 sędzia Jolanta Sokołowska sędzia Jacek Brolik sędzia Bogusław Woźniak