Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., III FSK 3662/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., III FSK 3662/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 454/20 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od J.K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi J.K. uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020 r. w przedmiocie przyznania własności nieruchomości.

3 Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B., po przeprowadzeniu w dniu 14 listopada 2019 r. II licytacji nieruchomości należącej do skarżącego stanowiącej lokal mieszkalny nr 3 położony w budynku wielorodzinnym przy [...], dla której Sąd Rejonowy w B. X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą, postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. udzielił przybicia na rzecz licytanta – A.K.

4 W dniu 11 marca 2020 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B., wydał postanowienie o przyznaniu licytantowi własności spornej nieruchomości. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że postanowienie o przybiciu stało się ostateczne, a nabywca spełnił warunki licytacyjne uiszczając w dniu 31 stycznia 2020 r. cenę nabycia nieruchomości, zatem w myśl art. 112b § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019r., poz. 1438 dalej jako: "u.p.e.a.") należało wydać postanowienie o przyznaniu własności.

5 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy po rozpoznaniu zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji udzielił przybicia na rzecz licytanta, który w toku licytacji zaoferował najwyższą cenę nabycia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, ostatecznym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Na ostateczne postanowienie organu odwoławczego podatnik wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jednak w ocenie organu nie stanowiło to przeszkody do wydania postanowienia o przyznaniu własności.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, uchylenie czynności egzekucyjnych związanych z licytacją, a także ponowne przeprowadzenie wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z przedmiotowego lokalu. Skarżący zarzucił, że postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020 r. wydane zostało bez zachowania należytej staranności w rozpoznaniu sprawy oraz z rażącym naruszeniem praw osób trzecich w toku egzekucji prowadzonej z lokalu mieszkalnego. Ponadto, postanowienie organu egzekucyjnego wydano z naruszeniem art. 110b u.p.e.a., przez nieuznanie za uczestników postępowania osób, którym przysługują prawa rzeczowe związane z lokalem mieszkalnym, wynikające z umowy najmu oraz przedwstępnej umowy sprzedaży, zgłoszonych do organu egzekucyjnego przed rozpoczęciem pierwszej licytacji nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2020 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, że ww. postanowienie narusza prawo, jednak z przyczyn innych niż podniesiono w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa powodującego wzruszenie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 110b u.p.e.a., w którym wyznaczono krąg osób zainteresowanych, z których udziałem powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie przyznania własności. Podkreślono, że postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego z dnia 11 marca 2020 r. o przyznaniu własności zostało doręczone: licytantowi, wierzycielom – Prezydentowi Miasta B. oraz Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w B., a także Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości w B. [...], oraz skarżącemu. Natomiast postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020r. zostało doręczone jedynie skarżącemu oraz Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w B. Pozostałe osoby i jednostki zostały pozbawione udziału w postępowaniu bez ich winy.

8 Od powyższego wyroku pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniósł skargę kasacyjną zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów w postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

9 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 131 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 110 b) u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020r. z uwagi na uznanie, iż wniesienie przez Skarżącego zażalenia nakładało na organ pierwszej instancji obowiązek powiadomienia o tym fakcie wszystkie podmioty legitymowane w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem o przyznaniu własności, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 110 b) u.p.e.a. wyznacza krąg osób, z których udziałem powinno toczyć się postępowanie zażaleniowe od postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia;

10 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020r. z uwagi na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zainteresowane podmioty zostały pozbawione udziału w postępowaniu bez ich winy, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, podczas gdy w przypadku pominięcia strony okoliczność tę może skutecznie podnosić tylko pominięta strona, a sąd administracyjny rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym, i z tej przyczyny orzekania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

11 Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Skarga kasacyjna jest zasadna.

14 Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

15 W rozpoznanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy organ odwoławczy miał obowiązek powiadomić o wniesionym przez skarżącego zażaleniu o udzieleniu przybicia podmioty posiadające status strony w sprawie rozstrzygniętej tym postanowieniem i czy był zobowiązany do doręczenia im postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.

16 Występujące w sprawie okoliczności mają kluczowe znaczenie, dlatego trzeba je przypomnieć. Otóż Dyrektor IAS podał, że postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. o udzieleniu przybicia zostało ogłoszone przez kierownika komórki egzekucyjnej w dniu 14 listopada 2019 r. osobom obecnym podczas drugiej licytacji nieruchomości, a następnie w dniu 15 listopada 2019 r. - sporządzone w formie pisemnej i doręczone uczestnikom postępowania. Pośród osób obecnych na licytacji znajdował się skarżący, który występował w charakterze publiczności. Od ustnie ogłoszonego postanowienia skarżący złożył zażalenie.

17 Dyrektor IAS stwierdził, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia postanowienia o udzieleniu przybicia i dlatego stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez niego zażalenia. Od tego postanowienia skargę złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z tej przyczyny, że w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem skarżącego nie brały udziału podmioty, którym doręczono postanowienie o udzieleniu przybicia w formie pisemnej. Obowiązek zawiadomienia tych podmiotów o wniesieniu zażalenia Sąd wywiódł z art. 131 w związku z art. 144 K.p.a., zaś obowiązek doręczenia im zaskarżonego postanowienia - z art. 109 w związku z art. 126 K.p.a.

18 W skardze kasacyjnej kontestowane jest stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dyrektor IAS utrzymuje, że w sytuacji gdy postępowanie zainicjowane zażaleniem skarżącego zakończyło się na wstępnym etapie, to nie miał on obowiązku ani zawiadomić stron postępowania o wniesieniu zażalenia, ani doręczać im postanowienia.

19 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Dyrektora IAS jest uprawnione. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, administracyjne postępowanie odwoławcze (tudzież zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. We wstępnej fazie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to powinno nastąpić wydanie aktu administracyjnego kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, możliwa jest ocena terminowości jego wniesienia. Natomiast ustalenie, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, pozwala na przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem przeprowadzenie czynności wstępnych pozwala na przejście do dalszych faz postępowania, tj. rozpoznania odwołania (zażalenia) co do meritum oraz załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (postanowienia, jeśli według przepisów prawa wydawane jest postanowienie).

20 W warunkach rozpoznanej sprawy Dyrektor IAS już na wstępnym etapie stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego, z przyczyn podmiotowych. Jak już powiedziano, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wyklucza merytoryczne rozpatrzenie zażalenia. Zatem pozostaje ono bez wpływu na dotychczasowy wynik postępowania – rozstrzygnięcie zaskarżone zażaleniem. Inaczej mówiąc, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki podmiotów będących stronami postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, które nie wniosły od niego zażalenia. Bezskuteczny jest bowiem środek odwoławczy, który nie spełnia wymogów formalnych. Za bezpodstawne należy więc uznać przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, iż niezawiadomienie stron postępowania o wniesieniu zażalenia pozbawiło je możliwości udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Przed organem odwoławczym nie toczyło się przecież żadne postępowanie, w którym strony mogły brać udział. W takiej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy pozostaje uchybienie postanowieniom art. 131 K.p.a., zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak Sąd pierwszej instancji nie badał wpływu stwierdzonego naruszenia art. 131 K.p.a. na wynik sprawy i co więcej bezzasadnie przyjął, iż uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

21 Trafnie zauważa bowiem autor skargi kasacyjnej, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być uwzględniona przez sąd z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się to tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08; z dnia z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16; z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 9 kwietnia 2019 r, II OSK 1259/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).

22 Bezsprzecznie w niniejszej sprawie skarga nie została wniesiona przez osobę, której dotyczyć może przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniósł ją skarżący, któremu zaskarżone postanowienie zostało doręczone. Zatem za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że organ odwoławczy naruszył drugi z wymienionych przepisów nie doręczając zaskarżonego postanowienia podmiotom, którym doręczono postanowienie o udzieleniu przybicia.

23 W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji z urzędu wskazał, że postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 23 czerwca 2020r. zostało doręczone jedynie skarżącemu oraz Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, natomiast pozostałe podmioty (o których mowa w art. 110b u.p.e.a.) zostały przez organ odwoławczy pominięte, mimo że – zdaniem WSA – miały prawo brać udział w postępowaniu zażaleniowym, zaś ww. postanowienie powinno być im doręczone.

24 Ponadto należy zawuażyć, że krąg podmiotów, którym powinno być doręczone postanowienie o przybiciu określa art. 111r u.p.e.a. i to te podmioty uprawnione są do wniesienia od niego zażalenia. Zgodnie z § 1 tego artykułu postanowienie o przybiciu doręcza się wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji zaskarżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak też zarządcy, który nie jest dłużnikiem. Natomiast § 2 stanowi, że na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia przysługuje zażalenie. Skarżący nie wykazał, iż jest jednym z podmiotów wymienionych w cytowanym § 1 art. 111r., a to oznacza brak uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z dnia 15 listopada 2019 r. o udzieleniu przybicia. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na ww. postanowienie.

25 Według postanowień art. 110b uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości są: 1) zobowiązany, 2) wierzyciele egzekwujący, 3) osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, 4) organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste.

26 Nawet, jeśli skarżący był osobą, o której mowa w art. 110b pkt 3 u.p.e.a., co kwestionuje organ odwoławczy, to i tak nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o przybiciu. Art. 110b i art. 111r u.p.e.a. określają inny krąg podmiotów objętych działaniem regulacji zawartych w tych przepisach. Pierwszy z tych przepisów określa podmioty, które mogą być uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości i te podmioty mają uprawnienie do wnoszenia w toku tego postępowania przewidziane w następnych przepisach środki zaskarżenia (np. w art. 110g § 8, art. 110p § 2, art. 110u § 1, art. 110y § 3, art. 110z, art. 111l u.p.e.a.). Natomiast drugi przepis (art. 111r) określa podmioty, którym organ zobowiązany jest doręczyć postanowienie o przybiciu i którym przysługuje zażalenie na to postanowienie (zaskarżyć je może ten podmiot, któremu postanowienie doręczono, zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 K.p.a.). O ile w art. 110b została wymieniona osoba, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, to już w art. 111r u.p.e.a. osoba ta nie figuruje. Zatem organ nie ma obowiązku doręczyć jej postanowienia o przybiciu, zaś osoba ta nie ma uprawnień do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wymienieni w art. 110b uczestnicy postępowania egzekucyjnego z nieruchomości mają określone uprawnienia na ograniczonym etapie tego postępowania. Jak już wcześniej powiedziano, wówczas mogą wnosić środki zaskarżenia i zgodnie z art. 111m § 3 powinny być one rozpatrzone przed wydaniem postanowienia o przybiciu. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli skargi lub zażalenia wniesione w toku postępowania egzekucyjnego nie są jeszcze ostatecznie rozstrzygnięte, organ egzekucyjny wstrzymuje wydanie postanowienia o przybiciu do czasu ich rozstrzygnięcia. Przepis ten również zaświadcza, iż ww. uczestnicy nie mają regresu do postanowienia o przybiciu. Postanowienie to kończy egzekucję z nieruchomości i poprzedza wydanie postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości (jeśli zostaną spełnione określone warunki przyznania). W tych dwóch ostatnich etapach postępowania egzekucyjnego podmioty określone w art. 110b nie mogą brać udziału, nie są uprawnieni do wnoszenia środków zaskarżenia na wydawane w nich postanowienia.

27 Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż krąg osób, z których udziałem powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie udzielenie przybicia wyznacza zarówno art. 110b, jak i art. 111r u.p.e.a.

28 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

29 Sędzia NSA Bogusław Dauter Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (przewodniczący) Sędzia NSA Dominik Gajewski