Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 608/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 9 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 608/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 1 i ust. 2. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

3 Gmina W., zwana dalej "Gminą", "Skarżącą", działając za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego - zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Pełnomocnik Gminy w złożonej skardze kasacyjnej, powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił orzeczeniu WSA w Białymstoku naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

4 - art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zwana dalej "u.c.p.g", poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w W. dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać dalszego podziału tej opłaty z uwzględnieniem ilości osób pozostających w wspólnym gospodarstwie domowym, podczas gdy Rada Miejska w W. nie dokonywała podziału opłaty na różne stawki, tylko na podstawie art. 6j ust. 2a u.p.c.g. dokonała zróżnicowania stawki w metodzie od gospodarstwa domowego przyjmując kryterium ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość;

5 - art. 6j ust. 2a u.p.c.g. poprzez brak zastosowania w sprawie z powodu przyjęcia, że możliwość zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma zastosowania do wybranej metody od gospodarstwa domowego i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. nie ma podstaw prawnych do tego, aby niezależnie od przyjętej metody ustalania opłaty, stawki tych opłat różnicować dodatkowo w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, tak jak to zostało dokonane w zaskarżonej uchwale i ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g.

6 Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Gmina zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o zmianę wyroku i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

7 Prokurator Rejonowy nie skorzystał z możliwości sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

10 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

11 Gmina skargę kasacyjną oparła wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu niektórych przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych staje się zatem dokonanie wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g. Ma to bowiem znaczenie zarówno dla oceny zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych unormowań, ale także oceny zasadności zarzutów w pozostałym zakresie.

12 W pierwszej kolejności należy zatem przywołać treść przepisu art. 6j ust. 2 u.p.c.g. Zgodnie z tym rozwiązaniem normatywnym w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis ten w istocie wskazuje jedną z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Metody te zostały wskazane w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.p.c.g. Umieszczenie w strukturze art. 6j u.p.c.g. regulacji dotyczącej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego po metodach wskazanych w ust. 1 oznacza, że w tym przypadku ustawodawca wprowadza odrębną regulację opartą na kryterium gospodarstwa domowego.

13 Z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. wynika także, że to radzie gminy przyznano kompetencję do uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jeżeli zatem rada gminy, przy wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opiera uchwałę na kompetencji przyznanej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., powinna konsekwentnie w treści tej uchwały przyjąć jedną stawkę tej opłaty opierając się na kryterium gospodarstwa domowego. Wykładnia art. 6j ust. 2 u.p.c.g. pozwala bowiem przyjąć, że realizacja kompetencji przyznanej tym przepisem opiera się de facto na dwóch elementach, tj. po pierwsze wskazaniu (uchwaleniu) jednej stawki opłaty, po drugie, kryterium gospodarstwa domowego. Nie ma zatem podstaw prawnych do uchwalenia więcej niż jednej stawki opłaty oraz przyjęcia dodatkowego kryterium, w oparciu o które można te stawki uchwalić Nie ma przy tym znaczenia, czy formułowanie innych stawek tej opłaty byłoby dokonywane z wykorzystaniem kryterium, opartego częściowo na gospodarstwie domowym.

14 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany sposób wykładni art. 6j ust. 2 u.p.c.g. nie pozwala uznać zasadności zarzutu naruszenia tej regulacji. Przypomnieć należy, że Rada Miejska w W. w uchwale z 22 sierpnia 2019 r. w pierwszej kolejności wprowadziła definicję gospodarstwa domowego, a następnie z jej wykorzystaniem ustaliła kilka różnych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opierając się na dodatkowych kryteriach nieprzewidzianych art. 6j ust. 2 u.p.c.g., tj. gospodarstwa domowego jednoosobowego, gospodarstwa domowego dwuosobowego, gospodarstwa domowego trzyosobowego, gospodarstwa domowego czteroosobowego, gospodarstwa domowego pięcioosobowego, gospodarstwa domowego sześcioosobowego i większego. Zaprezentowany przez Gminę sposób zastosowania tej regulacji oznacza zatem ustalenie więcej niż jednej dopuszczanej stawki opłaty, a także oparcie tej opłaty na kryterium nieprzewidzianym w ustawie. Podkreślił to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16.

15 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność wskazanej uchwały w zakresie § 3 ust. 1 i ust. 2 podkreślając m.in. niedopuszczalność podziału opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i wieloosobowego, a także wskazując na niedopuszczalność posługiwania się dodatkowym kryterium.

16 W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6j ust. 2 u.p.c.g..

17 Gmina w skardze kasacyjnej wskazała również na naruszenie art. 6j ust. 2a u.p.c.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z przywołanym unormowaniem rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wypada podkreślić, że wskazany przepis zawiera zamknięty katalog kryteriów, w oparciu o które rada gminy może różnicować stawki opłaty. Ponadto przyznanie w końcowej części tego przepisu kompetencji do różnicowania stawek tej opłaty poprzez zastosowanie łącznie różnych kryteriów różnicujących stawki opłaty nie może być rozumiane w ten sposób, że stanowi przyzwolenie na wyjście poza te kryteria, które wskazano wprost w art. 6j ust. 2a u.p.c.g. Chodzi bowiem o taką sytuację, gdy rada gminy różnicuje wysokość stawek tej opłaty stosując łącznie różne kryteria wskazane w tym unormowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić zatem należy że oparcie się przy kompetencji do różnicowania stawek na łącznym zastosowaniu odmiennych kryteriów nie może stanowić podstawy do podjęcia takiej uchwały, w której wprowadzono by de facto kilka różnych stawek w odniesieniu do gospodarstwa domowego, bazując z kolei na pewnych rodzajach tego gospodarstwa w zależności od jego składu osobowego.

19 Nie można przy tym uznać, że argumentem przemawiającym za możliwością zastosowania kompetencji z art. 6j ust. 2a u.p.c.g. w stosunku do metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego jest umieszczenie tego rozwiązania normatywnego bezpośrednio po art. 6j ust. 2 u.p.c.g. Regulacja ta bowiem, poprzez takie jej umieszczenie w strukturze ustawy, nie stanowi uzupełnienia art. 6j ust. 2 u.p.c.g. Podstawowym wyznacznikiem dla stosowania regulacji art. 6j ust. 2 u.p.c.g. jest bowiem zaprezentowany już sposób wykładni tego unormowania. W konsekwencji jako nietrafny również uznać należy zarzut naruszenia tego unormowania poprzez brak jego zastosowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma zatem podstaw do realizacji kompetencji w ramach zróżnicowania stawki tej opłaty w odniesieniu do gospodarstwa domowego z podziałem na różne rodzaje tego gospodarstwa (tj. przykładowo gospodarstwa domowego jednoosobowego, gospodarstwa domowego dwuosobowego, gospodarstwa domowego trzyosobowego).

20 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Regulacja ta stanowi de facto podstawę upoważnienia dla rady gminy do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki takiej opłaty. Skoro bowiem powyżej stwierdzono, że Sąd I instancji nie naruszył art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g., to tym samym nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 u.p.c.g stanowiącego podstawę do realizacji wskazanego upoważnienia.

21 Należy także zauważyć, że Sąd I instancji słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołując się przy tym do przywołanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, przyjął, że możliwość różnicowania wysokości stawek w oparciu o kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym istniała w stanie prawnym do 31 stycznia 2015 r. w oparciu o poprzedni kształt art. 6k ust. 4 u.p.c.g. Innymi słowy oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

22 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.