Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., III FSK 2569/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r., III FSK 2569/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 248/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 12 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt III FSK 2569/21

3 U z a s a d n i e n i e

4 Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w S. i stwierdził nieważność § 2 i § 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia 12.12.2018 r. nr II/16/2018 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Zasadniczą przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przy wyborze metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" niedopuszczalne było dalsze jej różnicowanie, w szczególności przy zastosowaniu kryterium wielkości gospodarstwa domowego (jednoosobowe bądź wieloosobowe).

5 W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Gminy K. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

6 Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie:

7 - art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6k ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, dalej: u.c.p.g.) przez ich błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że podejmując uchwałę na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Rada Gminy nie może ustalić odrębnej stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla gospodarstwa domowego jednoosobowego i wieloosobowego, podczas gdy zarówno treść u.c.p.g., jak również wykładnia systemowa, nie zabrania Radzie Gminy określania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odrębnie dla gospodarstwa domowego jednoosobowego oraz wieloosobowego;

8 - art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.) polegające na ich błędnym zastosowaniu pomimo, iż w okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób uznać, jakoby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji – bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. lub ewentualnie naruszenie wymienionych przepisów w wyniku ich błędnego zastosowania polegającego na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym, niż niezbędny dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

9 Prokurator Rejonowy w S. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniósł się do jej zasadności w innej formie procesowej.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

12 Art. 6k ust. 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zasad określonych w art. 6j u.c.p.g.: albo z zastosowaniem systemu mnożnikowego (art. 6j ust. 1), albo w sposób ryczałtowy, od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Ten ostatni przepis stanowi także, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty. Wybór metody ryczałtowej wyklucza więc możliwość dalszego różnicowania stawek – na przykład z zastosowaniem kryterium wielkości gospodarstwa domowego; pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym świadczą wyroki tego Sądu: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 19.02.2019 r., II FSK 3267/18), czy ostatnio z dnia 24.03.2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21) i z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3842/21).

13 Należy dodać, że możliwość różnicowania stawek ryczałtowych, o których stanowi art. 6j ust. 2 u.c.p.g., istniała do stycznia 2015 r., o czym wprost stanowił art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym; nowelizacja tego ostatniego przepisu, która weszła w życie dnia 1.02.2015 r., możliwość tę jednak wykluczyła. Jakkolwiek zatem na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy może ustanowić stosowanie kilku metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale dalsze ich różnicowanie dopuszczalne jest tylko w zakresie metody mnożnikowej, z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., a jednym z nich jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Takie różnicowanie nie może jednak być stosowane przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego", gdyż prowadziłoby do ustalenia więcej, niż jednej stawki takiej opłaty, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w którym mowa jest o jednej stawce opłaty.

14 Ponieważ w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku omówione przepisy prawidłowo zinterpretowano w opisany wyżej sposób, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6k ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię. W szczególności niezasadne jest twierdzenie, że podejmując uchwałę na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. rada gminy może ustalić odrębną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla gospodarstwa domowego jednoosobowego i odrębną dla wieloosobowego, ponieważ twierdzenie to pomija, że zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, a zróżnicowanie takiej stawki w zależności od wielkości tego gospodarstwa doprowadziłoby do uchwalenia więcej, niż jednej stawki. Można dodać, że wykładnia systemowa u.c.p.g., a w szczególności art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.c.p.g., uprawnia do wniosku, że taki cel rada gminy może uzyskać przy wyborze metody mnożnikowej, różnicując stawki opłaty w zależności od liczby osób zamieszkujących nieruchomość.

15 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Wbrew założeniu, leżącemu u podstaw tego zarzutu, zaskarżona uchwała w części określonej w wyroku jest sprzeczna z prawem, toteż stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. było niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Naruszenie prawa było przy tym wyraźne i oczywiste, skoro wbrew zakazowi różnicowania opłat przy wyborze metody ryczałtowej "od gospodarstwa domowego" opłaty te jednak zróżnicowano w oparciu o kryterium wielkości gospodarstwa domowego, co spowodowało, że nie uchwalono jednej stawki opłaty (czego wymaga art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), ale dwie stawki takiej opłaty. Odrzucić też trzeba sugestie o zawężającej lub restrykcyjnej wykładni przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako że normę wyrażoną w omówionych przepisach odczytano na podstawie wykładni gramatycznej, toteż przyjęta wykładnia nie jest ani zawężająca, ani rozszerzająca: przepis stwierdzający, że (przy wyborze określonej metody) można ustalić jedną stawkę opłaty, nie sposób poprawnie zinterpretować w ten sposób, że można ustalić dwie lub więcej takich stawek. Dla zanegowania rezultatu wykładni gramatycznej nie jest też skuteczne odwołanie się do wykładni aksjologicznej lub historycznej, skoro cel rozumiany jako zapewnienie gminie swobody w różnicowaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być osiągnięty przy zastosowaniu mnożnikowej metody ustalania stawek opłaty, natomiast brak możliwości kontynuowania rozwiązań stosowanych wcześniej wynika wprost ze znowelizowania ustawy i wykreślenia z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyrażonego wprost upoważnienia do różnicowania kryteriów także w przypadku wyboru metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

16 Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

17 Nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego ze względu na brak stosownego wniosku od strony wygrywającej sprawę w instancji kasacyjnej.

18 Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).

19 SNSA Tomasz Zborzyński SNSA Sławomir Presnarowicz SNSA Paweł Borszowski