Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2021 r., III FSK 2798/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2021 r., III FSK 2798/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Po 190/20 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałych, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ustalenia wysokości opłaty podwyższonej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia 14 listopada 2019r nr [...] w części obejmującej: - § 1 ust. 1 w zakresie słów: "jeden domek letniskowy lub inną" i "wykorzystywaną na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" oraz - § 2, 3) w pozostałej części skargę oddala, 4) zasądza od Gminy P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w P.kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 17 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Po 190/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. (dalej: RIO) na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 14 listopada 2019 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałych na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ustalenia opłaty podwyższonej (dalej: uchwała Rady Gminy).

3 Z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynika, że RIO we wniesionej skardze wskazała, iż w § 1 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy ustalono stawkę opłaty dla nieruchomości, jeżeli opłaty są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 169 zł rocznie za jeden domek letniskowy lub inną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-gospodarcze (ust. 1) i stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wysokości 676zł od każdej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Ponadto w § 2 Uchwały Rady Gminy postanowiono, że w przypadku, gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych, o których mowa w § 1, opłata stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie RIO jest to sprzeczne z przepisami znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż Rada Gminy winna określić wysokość stawki opłaty nie od domku letniskowego, lecz od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Możliwość określenia opłaty stanowiącej iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istniała w stanie prawnym przez zmianą ustawy, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579 – dalej: Ustawa Nowelizująca). Przepis po nowelizacji jest jednoznaczny językowo i jako przedmiot opłaty wskazuje nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy.

4 W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie w całości, Rada Gminy P. stwierdziła, że ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. – dalej: u.u.c.p.g.) określając sposób uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty użył liczby pojedynczej, tj. ryczałtową stawkę opłaty odniósł do jednej nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy (jeden), a nie domki letniskowe. Z treści przepisu nie wynika przy tym, że ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się więcej niż jeden domek letniskowy winna wynosić za rok nie więcej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem; nie sposób dokonać takiej interpretacji dokonując wykładni językowej. Dlatego należy sięgnąć do wykładni pozajęzykowej, tj. celowościowej. Celem u.u.c.p.g. jest stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy, a przede wszystkim odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości. Trudno zastosować taką samą wysokość opłaty od właściciela nieruchomości, na której znajduje się jeden domek letniskowy, jak i od właściciela nieruchomości, na której znajduje się 90 domków letniskowych. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia ilości wytworzonych na takiej nieruchomości odpadów komunalnych oraz kosztów ich odbioru i zagospodarowania.

5 Oddalając skargę WSA w Poznaniu nie podzielił stanowiska RIO, że przepis art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. jest jednoznaczny językowo i wskazuje, że przedmiotem opłaty jest nieruchomość (w rozumieniu kodeksu cywilnego), na której znajduje się domek letniskowy. RIO nie wyjaśniło, czy w związku z taką wykładnią powołanego przepisu należałoby przyjąć, że jeśli na nieruchomości znajduje się kilka, kilkanaście czy kilkadziesiąt domów letniskowych, to taka nieruchomość nie jest objęta w ogóle opłatą za gospodarowanie odpadami, skoro ustawodawca użył liczby pojedynczej, a skarżąca wskazuje, że przedmiotem opodatkowania jest nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy; czy też opłata winna być ustalana od nieruchomości według jednej stawki bez względu na ilość domków posadowionych na tej nieruchomości. Żaden z powyższych wariantów opartych na zaproponowanej przez RIO wykładni art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. jest nie do zaakceptowana. Taka wykładnia przepisu doprowadziłoby do rażąco niesprawiedliwych rozwiązań dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wręcz absurdalnych z punktu widzenia społecznego. Norma prawa nie może być sprzeczna ze standardami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej.

6 W ocenie Sądu pierwszej instancji definicja legalna nieruchomości zawarta w art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm. – dalej: k.c.) jest wiążąca w zakresie tego aktu prawnego. Pojęciu "nieruchomości" zawartemu w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy przypisać inne znaczenie. Wyrażenie, "nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy" zawarte w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. należy rozumieć jako powierzchnię gruntu, na którym znajduje się jeden domek letniskowy, a nie nieruchomość w rozumieniu art. 46 k.c., wydzielona geodezyjnie. Powołując się na uzasadnienie projektu Ustawy Nowelizującej WSA w Poznaniu doszedł do wniosku, że zmiana treści powołanego przepisu miała na celu ustalenie ustawą maksymalnej stawki opłaty, jest bowiem mowa o określeniu opłaty ryczałtowej dla domków letniskowych lub innych nieruchomości – a zatem projektodawca w uzasadnieniu potraktował domki letniskowe jako nieruchomości per se, obok innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a nie zmianę przedmiotu objętego opłatą.

7 W złożonej skardze kasacyjnej RIO zarzuciła błędną wykładnię art. 6j ust. 3b w zw. z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. poprzez wywiedzenie błędnego wniosku z treści tego przepisu, iż wykładnia językowa RIO doprowadziłaby do rażąco niesprawiedliwych rozwiązań dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wręcz absurdalnego z punktu widzenia społecznego.

8 W oparciu o tak postawiony zarzut, który został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, RIO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi lub ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego podlegała uwzględnieniu.

11 Spornym zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu na 1 osobę ogółem – za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przepis ten upoważnia właściwą radę gminy między innymi do ustalenia stawki opłaty "od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy". Kluczowym dla odkodowania upoważnienia dla rady gminy do prawidłowego ustalenia opłaty, jest pojęcie nieruchomości. W uchwale Rady Gminy określono bowiem opłatę "za jeden domek letniskowy" (§ 1 ust. 1), opisując jednocześnie sposób obliczenia opłaty od domków letniskowych znajdujących się na jednej nieruchomości (§ 2). Z zapisów uchwały jednoznacznie zatem wynika, że pojęcie "nieruchomości" prawodawca gminny rozumiał w znaczeniu, jakie przypisano mu w art. 46 § 1 k.c., czyli jako część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. Na marginesie można jedynie zauważyć, że zapisy uchwały Rady Gminy odpowiadają treści art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy Nowelizującej, czyli w stanie prawnym, który już nie obowiązywał w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały.

12 Sąd pierwszej instancji uznając, że uchwała Rady Gminy nie narusza prawa, stwierdził, że nie można przenosić legalnej definicji nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. na grunt art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Swojego stanowiska jednak nie uzasadnił. Za takowe nie może być bowiem przyjęte stwierdzenie, że definicja nieruchomości przewidziana w k.c. jest wiążąca jedynie na gruncie tej ustawy, zaś na gruncie u.u.c.p.g. pojęcie nieruchomości ma inne znaczenie, które w przypadku opisanym w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. oznacza powierzchnię gruntu, na którym znajduje się jeden domek letniskowy. Tak lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stoi ono ponadto w sprzeczności z zapisami uchwały Rady Gminy, która podlegała kontroli Sądu pierwszej instancji. Z § 2 tej uchwały, jak wyżej wskazano, wprost wynika, że "W przypadku, gdy na jednej nieruchomości znajduje się kilka domków letniskowych o których mowa w § 1, opłatę stanowi iloczyn liczby domków letniskowych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

13 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "nieruchomości" w rozumieniu art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. odczytywać należy w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Wprawdzie prawo cywilne należy do sfery prawa prywatnego, zaś gospodarowanie odpadami komunalnymi w tym pobieranie opłat na podstawie aktu prawa miejscowego normowane jest przez prawo publiczne. Niemniej jednak przepisy prawa prywatnego i publicznego składają się na jeden system prawny, który powinien być ze sobą spójny i przy jego tworzeniu nie powinno się tych samych pojęć wiązać z różnymi, odmiennymi skutkami. W danej gałęzi prawa należy korzystać tak dalece, jak to tylko możliwe, z pojęć istniejących i funkcjonujących w innych gałęziach. Sztuczne tworzenie "nowych" instytucji (nadawanie tym samum pojęciom różnych znaczeń w zależności od tego, z jaką gałęzią prawa mamy do czynienia) mogłoby bowiem powodować chaos i praktyczną niestosowalność całego systemu, a tym samym stawiać poważny znak zapytania nad jego przydatnością (por. M. Łuc (w) Zastosowanie instytucji prawa cywilnego w prawie podatkowym, red. B. Gnela, Difin 2012, s. 219). Nie można oczywiście pomijać okoliczności, że inne są założenia i cele prawa prywatnego i prawa publicznego. Jeżeli jednak dana instytucja prawna została w sposób kompleksowy uregulowana w prawie prywatnym, może ona zostać zastosowana bezpośrednio na tle prawa publicznego. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy dany akt normatywny, należący do sfery prawa publicznego posługuje się określonym pojęciem, które nie zostało w nim zdefiniowane, zaś jego definicja znajduje się w prawie prywatnym. Wówczas w myśl zasady jedności systemu prawa, pojęcie takie powinno być odczytywane w rozumieniu, jakie zostało mu nadane przez prawo prywatne, jeżeli oczywiście konkretne przepisy prawa publicznego nie wyłączą jego stosowania, bądź też "przeniesienie" takiego pojęcia nie będzie sprzeczne z unormowaniami danego aktu prawa publicznego. W rozpatrywanej sprawie na gruncie u.u.c.p.g. nie wprowadzono definicji nieruchomości, jak również nie wyłączono stosowania przepisów k.c. odnoszących się do tej instytucji. Nie sposób również bronić poglądu, że stosowanie definicji nieruchomości o której mowa w art. 46 § 1 k.c. naruszałoby istotę uregulowań zawartych w u.u.c.p.g. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że pojęcie nieruchomości o którym mowa w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g., odczytywać należy w znaczeniu nadanym mu przez art. 46 § 1 k.c.

14 Konsekwencją powyższego stanowiska jest, że ustawodawca upoważnił prawodawcę gminnego do wprowadzenia stawki opłaty za nieruchomość na której posadowiony jest domek letniskowy, nie zaś ustalenia opłaty od domku letniskowego. Dla ustalenia takiej stawki wystarczającym jest przy tym, aby na nieruchomości znajdował się przynajmniej jeden domek letniskowy. Skoro można ustalić opłatę od nieruchomości zabudowanej jednym domkiem letniskowym, to tym bardziej opłata taka może zostać wprowadzona, jeżeli na danej nieruchomości znajduje się więcej domków letniskowych. Słusznie zwróciła na to uwagę RIO w skardze kasacyjnej. Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. jest jasny językowo i wynika z niego, że opłata pobierana jest od nieruchomości, nie zaś od domku letniskowego, jak zostało to przewidziane w uchwale Rady Gminy.

15 Uzasadnienia dla wprowadzenia opłaty od domku letniskowego, nie zaś od nieruchomości zabudowanej co najmniej jednym domkiem letniskowym, nie mogą stanowić powołane przez Sąd pierwszej instancji argumenty natury celowościowej, słusznościowej, czy też mające wynikać z uzasadnienia projektu ustawy Nowelizującej. Słusznie w tym kontekście wywodzi RIO, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są daniną publiczną w konstytucyjnym rozumieniu, tj. powszechnym, jednostronnie ustalonym świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Przy ustalaniu zaś danin publicznych, jak prawidłowo argumentowano w skardze kasacyjnej, należy przestrzegać wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wywodzonej z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP, zasady wyłączności ustawy w określaniu danin publicznych oraz generalnej zasady, w myśl której normy prawne ingerujące w prawa i wolności, winny znajdować podstawę w tekście ustawy. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do nałożenia obowiązku, który nie tylko nie wynika z ustawy, lecz pozostaje w sprzeczności z jej zapisami. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do wprowadzenia stawek opłat od konkretnego przedmiotu, czyli nieruchomości, zaś w uchwale Rady Gminy w istocie wprowadzono opłatę od domku letniskowego. Opłata została zatem nałożona nie w drodze ustawy, lecz w drodze aktu prawa miejscowego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 217 Konstytucji RP, statuującego wyłączność ustawy w nakładaniu danin publicznych.

16 Prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można także upatrywać w zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragmencie uzasadnienia ustawy Nowelizującej. Nawet jeżeli projektodawca chciał wprowadzenia opłaty od domku letniskowego, powinien dać temu wyraz w tekście uchwalonego aktu prawnego. Prawem powszechnie obowiązującym jest bowiem jego opublikowana treść, nie zaś zamiar nadania temu aktowi prawnemu odpowiedniego brzmienia. Jeżeli zatem ustawodawca zamierzał wprowadzić regulację prawną wedle której opłata powinna być naliczana od domku letniskowego, powinien dać temu wyraz w tekście uchwalonej ustawy, czego jednak nie uczynił, lecz wyraźnie wskazał, że opłata ma być pobierana od nieruchomości. Samo uzasadnienie projektu ustawy, nie może stanowić uzupełnienia treści uchwalonego przepisu. Nie można również w tym kontekście pomijać argumentacji RIO, że w uzasadnieniu projektu ustawy Nowelizującej, projektodawca nie był konsekwentny i raz używa słowa "domek letniskowy", a później "domki letniskowe".

17 Błąd rozumowania Sądu pierwszej instancji wyprowadzić można także z wykładni historycznej art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. W brzmieniu sprzed nowelizacji w przepisie tym wyraźnie przewidziano, że opłata pobierana jest od domku letniskowego. Poprzedni stan prawny upoważniał zatem odpowiednią radę gminy do ustalenia opłat od jednego domku, jeżeli na nieruchomości posadowionych było kilka domków letniskowych. Powyższy przepis po zmianie ustawy już takiej możliwości nie przewiduje. Wskazuje to wyraźnie, że ustawodawca odstąpił od uprzedniego uregulowania i obecnie opłata może być pobierana jedynie od nieruchomości na której znajduje się co najmniej jeden domek letniskowy, nie zaś od każdego usytuowanego na niej domku letniskowego.

18 Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaś uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Uwzględnienie skargi nastąpiło na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie, wbrew wniesionej skardze, brak było konieczności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w całości, gdyż jej zapisy w zakresie ustalenia wysokości opłaty od "innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" odpowiadają normie wyrażonej w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Ponadto po wyeliminowaniu zapisów dotyczących ustalenia opłat pobieranych od każdego zlokalizowanego na nieruchomości domku letniskowego, zapisy uchwały odpowiadają prawu. W obrocie prawnym pozostaną zatem uregulowania ustalające opłatę od nieruchomości "na której znajdują się domki letniskowe", lecz opłata nie będzie mogła być pobrana od każdego z domków letniskowych, lecz od nieruchomości na której domki takie zostały zlokalizowane. Z tych powodów skarga w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowego stanowił art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.