Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2023 r., III FSK 2738/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2023 r., III FSK 2738/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 760/19 w sprawie ze skargi I.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 16 kwietnia 2018 r., nr 0801-IEE.711.217.2017.7 UNP: 0801-18-026308 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 760/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę I.S. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 16 kwietnia 2018 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

3 Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

4 Skarżąca, działając za pośrednictwem adwokata zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu:

5 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rażącą obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu nadzoru egzekucyjnego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi z 13 czerwca 2017 r. na czynności egzekucyjne poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku ku temu podstaw tak faktycznych, jak i prawnych;

6 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażącą obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez niewłaściwe interpretowanie art. 47 § 1 ww. ustawy, który w stanie faktycznym nie mógł mieć żadnego zastosowania, w szczególności dla legitymizowania bezprawnych czynności organu egzekucyjnego, a w konsekwencji odmowę ochrony interesów Skarżącej a co za tym akceptację oczywiście wadliwych czynności organów Państwa, które mają obowiązek działania wyłącznie w myśl przepisów obowiązującego prawa.

7 W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu wszelkich kosztów i wydatków postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

9 Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 15 czerwca 2023 r. na podstawie art. 15zzs[4] ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to Skarżąca otrzymała 7 lipca 2023 r., natomiast organ - 20 czerwca 2023 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (19 września 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu, bowiem zarzuty w niej sformułowane są niezasadne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

12 Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1210/17). Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 656/21).

13 Stosownie do art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było zawiadomienie o oględzinach nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę na potrzeby dokonania opisu i oszacowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że ww. zawiadomienie nie stanowi czynności wykonawczej. Kognicja organów nadzoru jest w takim przypadku ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do zdziałanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora. Ponadto skarga taka przysługuje także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Powyższe oznacza, że kontroli w tym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi są zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Wykluczona jest zatem możliwość sprawdzania legalności w tym trybie tych działań i czynności, które mają stricte charakter techniczny, a do takich należy zaliczyć w niniejszej sprawie zawiadomienie o oględzinach nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę. Składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne nie można traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego, czy odpowiednio zabezpieczającego (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 2488/12).

14 Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarga strony została złożona na czynność, która była jedynie czynnością materialno-techniczną, a nie czynnością wykonawczą, przez co organ podatkowy nie miał podstaw do wszczęcia postępowania. W kontekście poczynionych powyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione zarzuty Skarżącej dotyczące zawiadomienia o czynnościach związanych z opisem i oszacowaniem zajętej nieruchomości nie mogły podważyć zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zaskarżalny i to w drodze zarzutów, a nie skargi na czynność egzekucyjną, jest opis i oszacowanie nieruchomości (art. 110u § 1 u.p.e.a.). Spośród czynności przygotowawczych do opisu i oszacowania, za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, która podlega zaskarżeniu skargą może być uznane zawiadomienie o terminie opisu i oszacowania (art. 110o § 1 u.p.e.a.), ponieważ ono zmierza do realizacji środka egzekucyjnego (zob. wyr. WSA w Warszawie z 1 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2576/10). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 47 § 1 u.p.e.a., bowiem zasadność oparcia rygoru z ww. przepisu w zawiadomieniu powinna zostać zakwestionowana w ewentualnych zarzutach do opisu i oszacowania. Merytoryczną ocenę zastosowania art. 47 § 1 u.p.e.a. wyklucza ponadto podniesiony wcześniej brak możliwości merytorycznej kontroli zaskarżonego zawiadomienia w postępowaniu ze skargi na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.

15 Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 p.p.s.a. i w pełni umożliwia jego kontrolę instancyjną. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uargumentował swoje stanowisko co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

16 Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, to skarga ta podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na względzie fakt, że Skarżącej kasacyjnie zostało prawo pomocy w zakresie zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych.

17 Agnieszka Olesińska Paweł Borszowski (spr.) Wojciech Stachurski