Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r., IV SAB/Wr 141/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2015 r., IV SAB/Wr 141/15

Sentencja

1 |Sygn. akt IV SAB/Wr 141/15 | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 9 lipca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Fundacji A, na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 30 kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty, otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;, stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego.,

Uzasadnienie

2 Fundacja A we W. skierowała do Okręgowej Rady Adwokackiej (dalej : ORA) wniosek z dnia 30 kwietnia 2015r. o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na adres (...) umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2013 przez Samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. J. K., której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi z uwzględnieniem odmowy prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL czy numer konta bankowego wierzyciela.

3 W piśmie z dnia 4 maja 2015r,. ORA poinformowała Fundację A, że rachunki i umowy wystawione przez osoby szkolące członków samorządu nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione.

4 Ponadto wskazane zostało, że pismo niniejsze nie jest decyzją. Nie można bowiem wydawać decyzji, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów (art. 16 ust. 1 ustawy).

5 Pismem z dnia 12 maja 2015r. Fundacja A we W. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 kwietnia 2015r. wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku.

6 W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego (adwokatury) utworzonego przez państwo w drodze ustawy. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd nie stanowi sfery prywatnej, ale jest realizacją ustawowego zadania tego samorządu zawodowego (art. 3 ust.1 pkt 4) ustawy Prawo o adwokaturze).

7 Samorząd zawodowy sprawuje zarząd majątkiem i rozporządza nim (pkt 6). Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji ze względu na jego status (samorząd zawodowy), co wprost wynika z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Żądane umowy stanowią oświadczenie woli złożone przez samorząd zawodowy i są także dokumentem w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji, w której sytuacji organ pozostaje bezczynny.

8 W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy tym wskazano na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 928/05, w którym w tezie 2 tego orzeczenia Sąd stwierdził, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

10 Skarga jest zasadna.

11 Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwana dalej ustawą.

12 Fundacja A we W. zwróciła się w trybie tej ustawy do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (ORA) z żądaniem udostępnienia informacji publicznej – umowy (umów) cywilnoprawnej zawartej w roku 2013 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem tej Rady.

13 W odpowiedzi z dnia 4 maja 2015r., na powyższy wniosek, ORA wskazała, że rachunki i umowy zawierane przez osoby szkolące członków samorządu nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione.

14 W związku z tym, odwołując się do przepisów ustawy, należy wskazać, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo

15 obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób

16 pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61.

17 Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

18 Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego.

19 Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji:

20 - informacje publiczne

21 - informacje prywatne.

22 Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste.

23 Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu.

24 Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 635 dalej: ustawa o adwokaturze) adwokaci zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego zwanego dalej "Samorządem adwokackim".

25 Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest :

26 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;

27 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;

28 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;

29 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;

30 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;

31 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

32 Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do rzędu informacji publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz majątku publicznego, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 pkt 5 lit. c ustawy).

33 Nie ulega wątpliwości, że samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy o adwokaturze, a sposób w jaki te zadania są realizowane nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny.

34 Umowa zaś jest tego rodzaju czynnością, która charakteryzuje sposób realizacji tych zadań. Warto przypomnieć w tym miejscu, że wiąże się ona z majątkiem samorządu zawodowego, a niezależnie od tego świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu jakim jest szkolenie aplikantów. Tym samym nie ulega wątpliwości publiczny charakter tej czynności.

35 Można tu dodać, co słusznie zauważa skarżąca, że w świetle Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, które w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej nie zostały ograniczone do dokumentów urzędowych jak to uczyniła ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem "dokument" jako pojęcie szersze w Konstytucji obejmie niewątpliwie i tego rodzaju czynności jak umowy cywilnoprawne.

36 W rozpatrywanej bowiem sprawie nie sposób byłoby przyjąć, że umowa zawarta pomiędzy samorządem adwokackim a jednym z jego członków ma charakter informacji prywatnej, co wykluczałoby możliwość skutecznego żądania jej udostępnienia i zastosowania do żądania uprawnionego przepisów ustawy.

37 Domaganie się zatem przez skarżącą dostępu do informacji – umowy/umów cywilnoprawnych zawartych przez samorząd adwokacki wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W., które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący nią miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 ustawy). Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

38 Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

39 Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia.

40 Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno - technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

41 Nieudostępnienie informacji i brak stosownej decyzji stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, stąd koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 30 kwietnia 2015r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

42 O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a). Jednocześnie zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa bowiem zachowanie adresata wniosku w konkretnej sprawie świadczyło wyłącznie o błędnym interpretowaniu prawa,.

43 Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.