Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2015 r., IV SA/Wr 532/14
postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2015 r., IV SA/Wr 532/14
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. C. na czynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
2 Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. G. C. (dalej jako skarżący) wniósł skargę na czynność Komendanta Straży Miejskiej we W. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze - strażnika miejskiego aplikanta.
3 Jak wynika z akt sprawy w dniu 19 marca 2014 r. został ogłoszony nabór na wolne stanowiska pracy w Straży Miejskiej W., w trybie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U z 2001, Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej jako u.p.s.).
4 Ogłoszenie zostało opublikowane zarówno w Biuletynie Informacji Publicznej Straży Miejskiej W. oraz na tablicy informacyjnej umieszczonej w siedzibie Straży Miejskiej.
5 W zakreślonym terminie na złożenie podań o przyjęcie do służby, to jest do dnia 10 kwietnia 2014 r. wpłynęło sto trzynaście podań. Do dalszego naboru przyjętych zostało sto osiem podań, w tym podanie skarżącego.
6 Protokołem z dnia 28 maja 2014 r. komisja do spraw naboru wyłoniła pięćdziesięcioro troje kandydatów, spełniających kryteria określonym w ogłoszeniu
7 o naborze i ilości zdobytych punktów.
8 Wśród wyłonionych kandydatów do nawiązania stosunku pracy nie znalazła się kandydatura skarżącego.
9 W dniu 02 czerwca 2014 r. (pismo z dnia 29 maja 2014 r.) skarżący wezwał Komendanta Straży Miejskiej we W. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu art. 11 ust. 1 i art. 13a u.p.s. Skarżący domagał się jednocześnie dokonania prawidłowej oceny jego kwalifikacji i ujęcia go w ogłoszeniu o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a w przypadku braku takiej możliwości uznania za bezskuteczną czynność prawną dotyczącą przedmiotowego naboru i przeprowadzenia nowego naboru.
10 Po bezskutecznym wezwaniu Komendanta Straży Miejskiej we W. do usunięcia naruszenia prawa, skarżący wywiódł opisaną na wstępie skargę na czynności Straży Miejskiej W., podjęte w procesie naboru na wolne stanowiska urzędnicze, zarzucając organowi administracji:
11 1) przeprowadzenie czynności wyłonienia najlepszych kandydatów w sposób naruszający art. 11 ust. 1 oraz art. 13a u.p.s.;
12 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wyniki sprawy, to jest art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.).
13 Podnosząc opisane zarzuty wniósł o: wyłonienie skarżącego do grupy kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe (art. 13a u.p.s.) i umieszczenie skarżącego
14 w protokole, o którym mowa w art. 14 u.p.s., a także "zawarcie skarżącego"
15 w informacji o wyniku naboru (art. 15 u.p.s.). Przypadku zaś braku możliwości uznania istnienia po stronie obowiązku organu administracyjnego we wskazanym przez niego zakresie, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności podjętych w sprawach naboru na wolne stanowiska urzędnicze.
16 W uzasadnieniu skargi skarżący omówił liczne, w jego ocenie, nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu
17 w przedmiocie naboru, podkreślając zwłaszcza wady protokołu, któremu zarzucił ogólnikowość, lakoniczność i nieprawdziwość. W ocenie skarżącego działanie organu administracyjnego w tym zakresie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto organ administracyjny w toku zaskarżonych czynności dotyczących naboru naruszył art. 13a u.p.s., nie określając w jakim stopniu zakwalifikowani kandydaci spełnili wymagania niezbędne i w największym stopniu wymagania dodatkowe, określone w ogłoszeniu naboru z dnia 19 marca 2014 r.
18 W konsekwencji zaś, skarżący podniósł, że komisja naruszyła przy wyłonieniu kandydatów do zawarcia umowy o pracę art. 11 ust 1 u.p.s. w zakresie wyrażonej tam zasady konkurencyjności.
19 W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej W. wniósł
20 o oddalenie skargi, podnosząc, że w ustawie o pracownikach samorządowych nie został określone szczegółowe zasady naboru na stanowisko urzędnicze. Z treści art. 14 u.p.s. wynika jedynie, że w takich postępowaniach powinny być stosowane metody i techniki naboru. W konsekwencji to organ ustala kryteria merytorycznie
21 i procedurę naboru, samo zaś spełnianie przez kandydata (skarżącego) wymogów formalnych nie może gwarantować jego przyjęcia do pracy.
22 W piśmie sądowym z dnia 5 września 2014 r. skarżący podniósł, że organ administracyjny wadliwie ustalił stan faktyczny w toku naboru, przyjmując bez odpowiedniego materiału dowodowego, na przykład dowodu z przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, spełniania przez wyłonionych kandydatów w największym stopniu wymagań dodatkowych.
23 W kolejnym piśmie sądowym, z dnia 11 września 2014 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak faktycznego uzasadnienia informacji o wyniku naboru, co skutkuje, że informacja
24 o wyniku naboru nie poddaje się kontroli sądu.
25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
26 Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność.
27 Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem skargi skarżącego jest
28 sam przebieg naboru na wolne stanowisko urzędnicze.
29 Ustawa o pracownikach samorządowych, mająca na podstawie art. 2 pkt 3 u.p.s. i art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych (tekst jednolity Dz. z 2013 r., poz. 1383 ze zm.) zastosowanie także do urzędników zatrudnionych w strażach gminnych, nie określa zasad przeprowadzania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w rozumieniu art. 12 ust. 1 u.p.s. Uregulowań takich nie zawiera również ustawa o strażach gminnych ani żaden akt podustawowy wydany w jej oparciu.
30 Analiza przepisów art. 11-23 u.p.s., umiejscowionych w Rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy", prowadzi do wniosku, że nabór do jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego
31 (w niniejszej sprawie Straży Miejskiej W.) nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osób ubiegających się o przyjęcie do pracy w tej jednostce.
32 Wręcz przeciwnie, stwierdzić należy, że wyłonienie kandydata, spełniającego wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniającego wymagania dodatkowe, stanowi w istocie oświadczenie wiedzy przeprowadzającego nabór. Ma ono zatem charakter postępowania kwalifikacyjnego, którego celem jest wyłonienie najlepszego kandydata dla celów przyszłego zatrudnienia.
33 Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 13a u.p.s., zgodnie z którym
34 "w toku naboru komisja wyłania najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.
35 Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 65/13 stwierdził, na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 170, poz. 1218 ze zm.), zawierającej analogiczne rozwiązania prawne do rozwiązań przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych, że "postępowanie kwalifikacyjne jest w istocie tzw. aktem wiedzy, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, po jego zakończeniu nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy, którymi w tym przypadku są wyniki punktowe sprawdzianów, które to wyniki publikuje się
36 w Biuletynie Informacji Publicznej".
37 Co więcej, z brzmienia art. 13 a u.p.s. wynika jednoznacznie, że samo nawiązanie stosunku pracy następuje na zasadach ogólnych wynikających
38 z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 dalej jako k.p.). W konsekwencji o tym, czy z danym kandydatem zostanie nawiązany stosunek pracy decydują względy pozostające poza zakresem regulacji prawa administracyjnego.
39 Stąd też nie ma podstaw, by przyjąć, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter rozstrzygnięcia o charakterze publiczno-prawnym, podejmowanym w indywidualnej sprawie.
40 W konwekcji kontrola prawidłowości przeprowadzenia naboru pozostaje poza strefą właściwości sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej jako p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 p.u.s.a., kontrola wykonywana przez sądy administracyjne jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
41 Z kolei, w myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
42 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dale jako p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty lub czynności wymienione enumeratywnie (katalog zamknięty) w art. 3 § 2 p.p.s.a.
43 Są to:
44 1) decyzje administracyjne;
45 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
46 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
47 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
48 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
49 w indywidualnych sprawach;
50 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
51 i terenowych organów administracji rządowej;
52 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
53 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
54 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
55 Analiza art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynność polegająca na przeprowadzeniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie mieści w żadnej ze wskazanych wyżej kategorii form zachowania z zakresu stosunków publiczno-prawnych. Zwłaszcza, że żaden przepis ustawy o pracownikach samorządowych nie odsyła, przy przeprowadzaniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
56 Jak już zostało to wskazane, nabór nie kończy się jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem, określającym w sposób indywidualny prawa i obowiązki kandydatów na stanowisko urzędnicze. Nie mieści się zatem w pojęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to jest postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2867/12).
57 Stwierdzić również należy, że nabór nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek ma on charakter czynności faktycznej, to nie może być zaliczony do katalogu czynności
58 z zakresu administracji publicznej, o których mowa we wspomnianym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi, że zaskarżeniu podlegają wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej i dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
59 Obu tych cech nabór w ujęciu ustawy o pracownikach samorządowych nie spełnia. Jak już zostało to wielokrotnie zaakcentowane, w wyniku naboru żaden kandydat nie uzyskuje jakichkolwiek praw ani nie są na niego nałożone obowiązki
60 o charakterze publicznoprawnym. Natomiast organ przeprowadzający nabór składa w wyniku przeprowadzonego naboru oświadczenie wiedzy o tym, w jakim zakresie poszczególni kandydaci spełniają wymóg bycia najlepszym w rozumieniu art. 13a u.s.p.
61 Oświadczenie wiedzy stanowi natomiast podstawę wystosowania do kandydata oferty do zawarcia umowy pracy, która to jednak tematyka pozostaje całkowicie poza problematyką prawa publicznego.
62 Należy zauważyć, że o charakterze czynności zaskarżalnych do sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadała się zarówno doktryna jak i orzecznictwo samych sądów administracyjnych. W oparciu o nie przyjąć pewne obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu
63 w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, wreszcie muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13).
64 Przy czym akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. Barbara Adamiak, Z problematyki właściwości..., s. 18 w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, zeszyt 2, str. 7).
65 W świetle powyższego, istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można zatem mówić wówczas, gdy podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
66 W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko w Straży Miejskiej W. nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a - nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu kontekście jego praw i obowiązków.
67 Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy też czynności
68 z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
69 Z tych też względów, skargę na czynność Komendanta Straży Miejskiej W. w zakresie naboru na stanowisko strażnika miejskiego należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić, o czym orzeczono jak na wstępie.