Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2023 r., II SA/Wr 606/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2023 r., II SA/Wr 606/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.U. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 662/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Trzebnicy (dalej PINB) w dniu 4 stycznia 2019 r. wydał decyzję nr 3/2019, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał A. U.(1) i A. U. jako współwłaścicielom działki [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. remontu zniszczonych, uszkodzonych murowanych części muru ceglano kamiennego w terminie do 30 sierpnia 2019 r.

3 Nadto nakazano prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe i uprawnienia budowlane bez ograniczeń i w uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu.

4 Strony nie wniosły odwołania od tej decyzji, ale pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. wniosły o jej zmianę w zakresie terminu wykonania obowiązku. Nadto, pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. złożonym przez profesjonalnego pełnomocnika strony wniosły o zmianę decyzji i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Z uzasadnienia wniosku wynika, że celem strony było uczynienie adresatem obowiązków również Gminy P. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Wnioskodawcy nie odwołali się od tej decyzji, natomiast w dniu 18 lipca 2019 r. złożyli analogiczny wniosek, opierając go jednakże na treści art. 155 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji nakazowej. PINB w Trzebnicy decyzją z dnia 1 października 2019 r. odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, który decyzją z dnia 19 listopada 2019 r. orzekając co do istoty sprawy odmówił uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2020 r., sygnatura akt II SA/Wr 66/20.

5 Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. PINB zwrócił się do zobowiązanych o informację czy decyzja nakazowa z dnia 4 stycznia 2019 r. została wykonana. W odpowiedzi strony podniosły, że decyzja nie została wykonana, albowiem zgodnie ze złożoną w sprawie ekspertyzą, nie jest możliwe przeprowadzenie robót remontowych bez zabezpieczenia terenu działki [...], która jest własnością Gminy P. Wskazano również, że strony nadal zabiegają o uzgodnienie sposobu naprawy muru z konserwatorem zabytków.

6 Pismami z dnia 18 grudnia 2020 r. PINV wystosował do adresatów decyzji upomnienia przedegzekucyjne, a następnie, po przeprowadzeniu kontroli w terenie i stwierdzeniu niewykonania decyzji, wystawił w dniu 19 stycznia 2022 r. tytuły wykonawcze nr [...] i [...] oraz wydał postanowienie nr 27/2022 nakładające na A. U. i A. U.(1) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000 złotych. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w Trzebnicy wydał w dniu 18 maja 2022 r. postanowienie nr 218/2022 nakładające na A. U. grzywnę w celu przymuszenia w celu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr 3/2019 z dnia 4 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że termin do wykonania obowiązków wynikających z decyzji upłynął bezskutecznie w dniu 30 sierpnia 2019 r.

7 Po rozpoznaniu odwołania strony od tego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2022 r. nr 662/2022 Wojewódzki Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżony akt w mocy.

8 Po przedstawieniu stanu sprawy oraz zapadłych rozstrzygnięć, w ramach własnych rozważań, organ II instancji przedstawił zasady postępowania egzekucyjnego wynikające z art. 6 § 1 i art. 7 § 2 u.p.e.a.. Omówił grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze jako środki egzekucyjne stosowane do egzekucji obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Według organu grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym.

9 Zdaniem DWINB decyzja, bez znaczenia dla nałożenia środka egzekucyjnego jest sytuacja finansowa strony, wobec bezspornego w sprawie niewykonania decyzji nakazowej. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie mogą tolerować złych stanów technicznych budynków i budowli z uwagi na sytuacje osobiste ich właścicieli.

10 W skardze na powyższe postanowienie A. U. wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

11 W uzasadnieniu skargi autor zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 7a k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący zwrócił się do organu ochrony konserwatorskiej o wyrażenie zgody na wykonanie decyzji, oraz brak współdziałania z organami ochrony konserwatorskiej w zakresie ustalenia czy skarżący podjął próbę wykonania decyzji. Organ zarzucono również naruszenie 7, 77 i 80 k.p.a. Podniesiono również niezasadne uznanie, że skarżący uchylał się wykonania obowiązku nałożonego decyzją i w konsekwencji zastosowanie normy z art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy właściwe zastosowanie norm prawa materialnego nie doprowadziłoby do zastosowania tego środka. Zarzucono również wybór nie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

12 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie uchyla się od wykonania decyzji, a opóźnienie w jej wykonaniu spowodowane jest obiektywnymi okolicznościami, tj. np. koniecznością uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków. Wskazano, że spełnienie wymagań konserwatorskich jest kosztowne. Nade wszystko jednak uzasadniono, że organy wybrały środek nie najmniej uciążliwy. W ocenie strony, organy nie stosując wykonania zastępczego przyznają, że wykonanie decyzji wymaga współdziałania z innymi organami administracji.

13 W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za bezzasadne.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. (aktualnie Dz. U. 2023 r., poz. 259 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

16 Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

17 Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. (aktualnie t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 479) w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek wykonania robót budowlanych w zabytkowym murze ceglano – kamiennym posadowionym w granicy działki, którego współwłaścicielem jest skarżący. Rzeczony nakaz wynika z decyzji PINB w Trzebnicy z dnia 4 sierpnia 2019 r.. Zauważyć należy, że od decyzji tej strony nie odwołały się, a podejmowana w późniejszym czasie próba jej zmiany lub uchylenia była nieskuteczna, co potwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 września 2020 r., sygnatura akt II SA/Wr 66/20. Wyrok ten jest prawomocny. Zatem obowiązek wykonania określonych robót wynika z ostatecznej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie nie zostało wstrzymane.

18 Co więcej w żadnym miejscu strona nie kwestionuje, a wynika to wprost ze zgromadzonych akt administracyjnych, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, mimo znacznego upływu wyznaczonego w tym zakresie terminu.

19 Formalne wdrożenie procedury egzekucyjnej wiąże się jednak ze spełnieniem przez organ pewnych warunków. Zdaniem Sądu organy dopełniły wszelkich formalności umożliwiających zastosowanie środków egzekucyjnych. Do wszystkich stron zostały skierowane upomnienia zawierające także wezwanie do wykonania obowiązków. Nieskuteczność upomnień spowodowała wystawienie tytułów wykonawczych zawierających klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a wreszcie nałożono grzywnę w celu przymuszenia.

20 PINB zdecydował się na grzywnę w celu przymuszenia jako właściwy środek do wykonania obowiązków, zaś DWINB stanowisko to podzielił.

21 Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych, dopuszczają zastosowanie w praktyce dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia (art. 119) oraz wykonania zastępczego (art. 127). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Stosownie do treści art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, o czym świadczy choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. Ponadto, w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi.

22 Sąd uznał, że organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności.

23 Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożony na skarżącego obowiązek wynikał z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

24 W niniejszej sprawie PINB nakładając na A. U. i A. U.(1) grzywnę po 5 000 zł umotywował jej wysokość potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10). Słusznie również organy wskazywały, że przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego przepisy prawa nie przewidują badania sytuacji finansowej zobowiązanego. Skarżący zarzuca nieproporcjonalność zastosowanego środka egzekucyjnego, jednakże co wyżej wykazano, zastosowanie wykonania zastępczego wiązałoby się na pewno z wyższym obciążeniem finansowym zobowiązanych oraz niemożnością pozyskania z powrotem wykorzystanych na ten cel środków.

25 Bez znaczenia jest również okoliczność podnoszona w skardze, a dotycząca ewentualnego uzgodnienia wykonania decyzji z konserwatorem zabytków. Podnieść trzeba, że jest to wszystko związane z wykonaniem decyzji, do czego zobowiązani są jedynie skarżący i uczestniczka A. U.(1) Fakt, że podjęli oni starania zmierzające do jej wykonania nie jest równoznaczny z wykonaniem. Termin zwłoki w jej wykonaniu przekroczył już natomiast dwa lata, zatem jest znaczny. W ocenie Sądu, dwa i pół roku jest okresem w którym strona powinna była uzyskać wszelkie wymagane uzgodnienia i wykonać na ich podstawie zakreślone przez organy prace remontowe.

26 Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że zgodnie z 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2017 r., (sygn. II OSK 233/16) wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., (sygn. II OSK 2539/14) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

27 Końcowo przyjdzie stwierdzić, że w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego albowiem organy w sposób prawidłowy i właściwy w stanie faktycznym i prawnym sprawy określiły wysokość nałożonej na strony grzywny w celu przymuszenia.

28 Podsumowując, Sąd uznał, że powołane zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Nadto Sąd nie będąc związany granicami i twierdzeniami skarg nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia wywiedzionych skarg.

29 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.