Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2024 r., II SA/Wr 300/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2024 r., II SA/Wr 300/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Radwanice z dnia 1 lutego 2024 r., nr LXI/444/24 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice I. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego." zawartym w Dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdziale 1.2. "Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy"; II. zasądza od Gminy Radwanice na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr LXI/444/24 Rady Gminy Radwanice z dnia 1 lutego 2024 r., w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice i wniósł o stwierdzenie nieważności Załącznika nr 1 do uchwały nr LXI/444/24 Rady Gminy w Radwanicach z dnia 1 lutego 2024 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice we fragmencie "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego.", zawartym w Dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdziale 1.2. "Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy" (na stronie 88).

3 W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził podjęcie fragmentu Załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

4 Wymogi te zostały doprecyzowane w § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w których ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie ze wskazaną regulacją ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów określają dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów określają w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazują tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierają wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

5 Wskazał dalej, że w treści studium przyjęto, że "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego." W ocenie skarżącego, taki sposób sformułowania ustaleń studium, jako nieodpowiadający wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, nie realizuje ustawowej funkcji studium, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy w powiązaniu z tymi przepisami ustawy i rozporządzenia. Nie wyznacza on bowiem limitów potencjalnych korekt granic wyznaczonych w studium obszarów, wiążących następnie przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotne jest, aby były jednoznaczne. Z kolei aprobata rozwiązania przyjętego przez Radę Gminy w Radwanicach mogłaby powodować bardzo znaczące, gdyż w rzeczywistości nieograniczone, odstępstwa od ustalonych w studium granic obszarów, prowadzących do całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu. Ograniczenia takiego nie stanowią wymienione w uchwale przypadki, tj. korekta własności nieruchomości i szczegółowe projektowanie układu komunikacyjnego, gdyż poprzez zastosowanie sformułowań "zwłaszcza" i "czy" wyliczenie to jest jedynie przykładowe, a wskazany zapis daje podstawę do dokonywania zmian granic poszczególnych obszarów w sposób dowolny - zarówno co do rodzaju obszaru, przypadków, kiedy takie zmiany miałby być dokonywane, jak i ich rozmiarów.

6 Wskazał również, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, bowiem ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Przyjęte rozwiązania powodują zaś niekonkretność regulacji studium, a przez to jego nieweryfikowalność na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Regulacje studium dopuszczające niesprecyzowane odstępstwa od jego ustaleń muszą być oceniane jako istotnie naruszające prawo.

7 Podkreślił, że studium może w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych, co do zgodności z tą regulacją, bądź nienaruszania jej ustaleń przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji.

8 Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Plan miejscowy nie może bowiem wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Skoro zatem rada, ustalając w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego konkretny kierunek przeznaczenia określonego terenu, dokonuje swoistego samoograniczenia się, nie może jednocześnie pozostawiać luzu decyzyjnego, na wypadek późniejszej zmiany koncepcji zagospodarowania terenu. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do niczym nieograniczonej modyfikacji kierunków i sposobu zagospodarowania przewidzianego w studium. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, wypaczałoby to istotę i sens funkcjonowania w systemie prawnym studium

9 W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie. Wskazał przy tym, że poprzednio obowiązujące Studium zawierało analogiczne zapisy i również były one przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygnatura akt II SA/Wr 36/13 skarga wniesiona w analogicznym zakresie została oddalona. Skarga kasacyjna organu nadzoru od wyroku w tym zakresie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. sygnatura akt II OSK 1645/13.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

11 Skarga jest zasadna.

12 Oceny, czy uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.).

13 W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec faktu, do sporządzania zaskarżonego Studium przystąpiono w dniu 25 maja 2023 r. i wtedy również wystąpiono o stosowne uzgodnienia, to zgodnie z treścią art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do opracowania i uchwalania Studium stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

14 W dalszej kolejności wskazać trzeba, że że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy.

15 Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2405), dalej jako ″rozporządzenie".

16 Stosownie do § 5 pkt 2 rozporządzenia Ustalenia części tekstowej projektu studium formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: "ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów określają w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazują tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierają wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych". Tymczasem zaskarżony fragment uchwały brzmi: "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego.'

17 Słusznie Wojewoda zarzucił, że takie sformułowanie jest sprzeczne w wyraźnie sprecyzowanym w rozporządzeniu nakazem zawarcia w studium minimalnych wskaźników i parametrów, co może dać Radzie Gminy zbyt daleko idąca swobodę w przyszłym formułowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwić de facto kontrolę zgodności zapisów takiego planu z zapisami Studium. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w skardze, że ustalenia zawarte w powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. W analizowanym Studium dopuszczono dowolną w zasadzie zmianę granic poszczególnych obszarów i nie mienia tej okoliczności wskazanie: "zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego". W ocenie Sądu nie wprowadza to jednoznacznych limitów dopuszczalnych zmian, a takie zapisy uchwały muszą zostać uznane za niezgodnie z wymogami rozporządzenia.

18 Argumenty podnoszone przez organ administracji w odpowiedzina skargę nie mogły mieć wpływu na ocenę wniesionej obecnie skargi, albowiem przywołane w odpowiedzina skargę wyroki tutejszego sądu oraz Naczlebngo Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennym stanie prawnym. Poprzedni obowiązujące Studium – oceniane w sprawie II SA/Wr 36/13, podjęte było na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie zawierało unormowań analogicznych jak obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zobowiązany był ocenić jej zgodność z obowiązującym prawem i ocena taka, dokonana w niniejszej sprawie doprowadziła do konstatacji, że zaskarżony fragmen Załącznika nr 1 do uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia.

19 W pełni zatem podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.