Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r., II SA/Wr 1315/02

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2005 r., II SA/Wr 1315/02

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 27 marca 2002r. Nr LVI/445/02 w przedmiocie przeznaczenia do użyczenia nieruchomości położonej przy ul. P. Ś. [...] w W. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadnienie

2 Zgodnie z zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w W. powołując podstawę prawną z art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1 591) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) w § 1 uchwaliła "Użycza się nieodpłatnie Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. Wawrzyńca w W. na okres 10 lat wolny lokal mieszkalny położony w W. przy ul. P. Ś. [...]. Dz. nr 33/5 AM 35 o pow. 167 m2 KW 27317, powierzchnia lokalu mieszkalnego – 41,60 m2", w § 2 powierzyła wykonanie uchwały Zarządowi Miasta i Gminy w W. oraz w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

3 Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł ostatecznie o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, to jest art. 18 ust. 2 pkt 9a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

4 Powołany w uchwale przepis ustawy samorządowej mógłby w ocenie organu nadzoru w drodze wykładni z podobieństwa upoważniać radę do wyrażania zgody na zawarcie umowy użyczenia na okres dłuższy niż trzy lata (skoro wprost upoważnienie to odnosi do umów dzierżawy i najmu), to jednak zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedynie do czasu, gdy rada nie uchwali zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Po uchwaleniu tych zasad rada traci kompetencję do wyrażania zarządowi zgody na zawarcie wymienionych umów i zarząd dokonuje te czynności samodzielnie. Tymczasem Rada Miejska w W. uchwałą nr XVII/238/00 z dnia 31 stycznia 2000r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W., podjętą na podstawie omawianego przepisu, w § 1 określiła m.in. zasady oddania nieruchomości w użyczenie, w § 3 przekazała gospodarowanie nieruchomościami zarządowi, upoważniając go w szczególności do oddania nieruchomości osobom prawnym w użyczenie, jak też w § 7 do ich udostępniania na podstawie wszelkich tytułów prawnych. Wobec zawarcia w uchwale upoważnienia dla Zarządu do oddawania nieruchomości w użyczenie, Rada utraciła kompetencje do wyrażania zgody na dokonanie tej czynności. Dalsze przepisy ustawowe powołane w skardze przyznają zarządowi gminy kompetencje do gospodarowania nieruchomościami lokalowymi i gruntowymi. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada wkroczyła więc w sferę zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy.

5 Skarżący dołączył do skargi odpis uchwały zaskarżonej oraz uchwały z dnia 31.01.2000r., a ponadto zapytanie skierowane do Gminy w toku postępowania nadzorczego, czy § 1 uchwały z dnia 27.03.2002r. odnosi się również do działki oraz czy nadal obowiązuje § 7 uchwały z dnia 31.01.2000r. i odpowiedź Rady, że zgoda na przekazanie dotyczyła nieruchomości, zaś obowiązujący § 7 uchwały nie stanowił przeszkody do podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody.

6 W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie, gdyż Rada uchwałą użyczyła wolny lokal mieszkalny, zaś sformułowanie § 7 uchwały, że Zarząd może przekazywać nieruchomości, oznacza możność rezygnacji przez Zarząd z tej kompetencji w szczególnych wypadkach, co miało miejsce w odniesieniu do tego lokalu z uwagi na osobę biorącego w użyczenie, gdyż dokonanie tej czynności mogło wywołać burzliwą dyskusję w społeczności lokalnej.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z ar. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta, oczywiście w ramach ustanowionych przez radę zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Szczególny przepis art. 18 ust. 2 pkt 9a powołanej ustawy upoważnia radę do określania zasad rozporządzania nieruchomościami gruntowymi (wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości, którym gospodaruje wójt, patrz art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), czyli w szczególności gruntami z wyłączeniem lokali (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak wynika z materiału sprawy, organ nadzoru usiłował bezskutecznie uzyskać informację od gminy, czy zaskarżona uchwała odnosiła się do nieruchomości gruntowej, bowiem gmina po prostu nie udzieliła tego wyjaśnienia, ale też sam skarżący nie wyjaśnił tej okoliczności w oparciu o treść powołanej w uchwale księgi wieczystej. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynikało, prawo jakiej treści przysługuje Radzie do opisanego w uchwale lokalu oraz do wskazanej tam nieruchomości gruntowej KW nr 27317. W ślad za treścią uchwały oraz wyjaśnieniem zawartym w odpowiedzi na skargę można przyjąć, że najprawdopodobniej użyczenie odnosiło się do lokalu w budynku stanowiącym własność Gminy. Uchwała zawierała zatem błędne powołanie podstaw prawnej, gdyż przepis art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie wymienia przykładowo formy prawne obrotu nieruchomościami, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym jako dotyczący nieruchomości gruntowych nie stosował się do oddania w użyczenie lokalu, o ile nawet lokal ten stanowił wraz z budynkiem część składową nieruchomości gruntowej. Przyjmując korzystną dla Gminy ocenę prawną zaskarżonej uchwały organ nadzoru przyjął, że stanowiła ona upoważnienie dla zarządu miasta do oddania lokalu w użyczenie, zatem co do zasady Rada była kompetentna do jej podjęcia, a jedynie utraciła tę kompetencję z uwagi na uprzednie uchwalenie zasad obrotu nieruchomościami. Z tego punktu widzenia skarżący trafnie zarzucił Radzie wkroczenie w wyłączną kompetencję zarządu do gospodarowania mieniem gminy. Nietrafna była natomiast obrona Gminy, której treścią w szczególności było twierdzenie, że uchwała stanowiła cywilnoprawne oświadczenie woli wyłączone spod własności sądu administracyjnego, gdyby podjąć próbę z urzędu zakwalifikowania zgłoszonych zarzutów w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchwała bowiem w sposób wyraźny adresowana jest do organu wykonawczego, nie zaś do biorącego w użyczenie oraz powołuje podstawy sytuujące ją w ramach z zakresu administracji publicznej.

9 Oczywiście nietrafna była interpretacja § 7 ust. 1 uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, bowiem ogólne upoważnienie zarządu do dokonywania wszelkich czynności w tym zakresie odnosiło się do wszelkich nieruchomości i wszelkich okoliczności podejmowania tych czynności, zaś zwrot o możności realizowania tej kompetencji wcale nie oznaczał zastrzeżenia powrotu do sytuacji prawnej sprzed podjęcia uchwały w zależności od decyzji podjętej przez organy gminy w odniesieniu do konkretnej czynności, w oparciu o dowolne kryteria i formy ustalenia tego odstępstwa. Jak wyjaśnił tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 4.11.2004r. sygn. akt II SA/Wr 457/02, nieuzasadnione byłoby uznawanie za legalne zaniechanie ustanowienia, w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, wyraźnego rozgraniczenia kompetencji organów gminy do podejmowania (wewnątrz gminy) i wyrażania (na zewnątrz) cywilnoprawnego oświadczenia woli, przy czym (poza wyjątkami kreowanymi ustawą) w obu sferach kompetencja powinna przysługiwać jednemu organowi z wyłączeniem drugiego. Pojęcie organu stanowiącego nie oznacza ogólnej kompetencji do każdorazowego wytyczenia sposobu działania organu wykonawczego, lecz przeciwnie, kompetencję do jedynie ogólnego stanowienia w kwestiach podstawowych dla gminy, bez jakiejkolwiek możności wpływania na treść aktu wykonawczego, którego ukształtowanie i wyrażenie należy od początku całkowicie do organu wykonawczego. Gdy zatem do zadań zarządu (obecnie wójta) należy gospodarowanie mieniem komunalnym, to podjęcie czynności o charakterze wykonawczym w tym zakresie należy całkowicie do organu wykonawczego, tj. bez potrzeby i możności prawnej współdziałania w sferze wewnętrznej z radą, która miałaby uprzednio nadać treść przyszłemu aktowi wykonawczemu przez podjęcie aktu stanowiącego. Podjęcie takiego aktu w zakresie gospodarowania mieniem narusza art. 15 ust. 1, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy samorządowej, gdyż jedynie w zakresie aktów stanowiących obowiązuje domniemanie z art. 18 ust. 1 tej ustawy. Czynność nawiązania konkretnej umowy cywilnoprawnej należy do aktów wykonawczych i rada gminy nie może w żadnej formie wkraczać w sposób wykonania tej czynności.

10 Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak na wstępie.