Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., III SA/Wr 603/12

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., III SA/Wr 603/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Miejskiej Z.Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Z. Ś. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie radny "ewidentnie naruszył art. 24 f ust. 1 u.s.g." Reasumując skarżący podniósł, że w "interesie publicznym" jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 19 skargi).

3 |Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: |

4 |Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego R. B. skargi na uchwałę Rady |

5 |Miejskiej Z. Ś. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi |

6 |administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od |

7 |uprawnionego podmiotu. |

8 |Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity |

9 |Dz. U. poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw |

10 |Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób,|

11 |jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również |

12 |inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W sprawie zastosowanie znajdzie w/w § 2, gdyż w przypadku |

13 |zaskarżenia uchwały Rady obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 |

14 |wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. |

15 |Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z |

16 |późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub |

17 |zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia |

18 |naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd |

19 |administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 u.s.g.). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady |

20 |gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu |

21 |administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie|

22 |zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami |

23 |administracyjnymi. |

24 |Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść w trybie art. 101 u.s.g.|

25 |skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady gminy 1) zaskarżona uchwała musi dotyczyć uchwały w sprawie z zakresu administracji |

26 |publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub |

27 |uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie. |

28 |Zaskarżoną uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego należy zaliczyć do spraw z zakresu administracji |

29 |publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do |

30 |usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia |

31 |przedmiotowej uchwały. |

32 |Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes |

33 |prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio|

34 |popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia |

35 |interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także |

36 |zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na |

37 |skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy |

38 |prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. |

39 |Sąd nie może przyjąć, aby zaskarżona przez niego uchwała w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. D. naruszyła|

40 |jego interes prawny lub uprawnienie. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi |

41 |oznacza w odniesieniu do rozpatrywanej skargi, musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty |

42 |o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). |

43 |Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany |

44 |podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I |

45 |SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa |

46 |materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. |

47 |Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego |

48 |interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie |

49 |administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę Rady Gminy należy wykazać związek |

50 |między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjętą uchwałą organu w sprawie z zakresu administracji |

51 |publicznej. |

52 |Nie można zatem uznać aby skarżący posiadał interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, |

53 |konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki|

54 |wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, |

55 |wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd |

56 |21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli |

57 |nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby |

58 |związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr|

59 |4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku |

60 |pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 |

61 |czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00). |

62 |Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu |

63 |radnego A. D. Tym samym nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zresztą sam skarżący domagając się stwierdzenia |

64 |nieważności uchwały wskazuje, że leży to " w interesie publicznym". Zaskarżona uchwała nie dotyczy zatem jego własnego interesu |

65 |prawnego. W niniejszej sprawie nie jest też spełniony wymóg bezpośredniości interesu prawnego. Podkreślenia nadto wymaga, że interes |

66 |prawny skarżącego może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, albowiem jak |

67 |wskazano powyżej, skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis. Uchwała ta nie narusza nadto jego czynnego i biernego prawa |

68 |wyborczego. W orzecznictwie podkreśla się, że fakt niewybrania (bądź wybrania) kogoś na określoną funkcję (stanowisko), nie jest |

69 |naruszeniem jego interesu prawnego (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008r., III SA/Kr 999/07). |

70 |Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak interesu |

71 |prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji |

72 |procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby |

73 |niemającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozstrzygając kwestię legitymacji |

74 |skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie |

75 |danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze |

76 |skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który |

77 |przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na|

78 |tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo |

79 |(w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas |

80 |rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia |

81 |18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A |

82 |2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym|

83 |wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem|

84 |skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną |

85 |możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia|

86 |ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1 ) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej |

87 |uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą |

88 |skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej |

89 |kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów |

90 |administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez |

91 |kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie|

92 |jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub|

93 |bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom |

94 |administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść |

95 |skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 §2 p.p.s.a.). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 |

96 |ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co |

97 |do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było |

98 |przedmiotem zaskarżenia. |

99 |Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 |

100 |u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot niemający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia |

101 |skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej |

102 |strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej bezczynności, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę |

103 |kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo|

104 |więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem uchwały w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu |

105 |radnego, powstałaby powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy |

106 |przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami |

107 |administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron|

108 |nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej |

109 |sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem|

110 |sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego |

111 |i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. |

112 |Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie tak jak |

113 |wniósł organ o jej oddalenie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji |