Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2016 r., III SA/Wr 523/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2016 r., III SA/Wr 523/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina W. oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 W dniu [...]. Rada Miejska w W. (dalej: "Rada" lub "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina W. W § [...] uchwały ustalono stawkę w wysokości [...] groszy "za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym".

3 W uzasadnieniu tej uchwały powołano się na przepis art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Następnie zaś wywiedziono, iż "Na terenie W. na drogach gminnych zlokalizowanych jest [...] przystanków. Roczne koszty związane z utrzymaniem przystanków wyniosą [...] zł. Roczna liczba zatrzymań na przystankach zlokalizowanych na drogach gminnych – [...] zł : [...] zatrzymania = [...], w zaokrągleniu [...] zł.

4 W związku z powyższym stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina W. wynosi [...] zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym".

5 Opisana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. przez B. D. (dalej: "skarżący", "strona" lub "zainteresowany"), który jest przewoźnikiem wykonującym przewozy regularne osób w transporcie drogowym na podstawie posiadanego zezwolenia (okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana). Przed wniesieniem skargi, strona wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa.

6 Autor skargi (profesjonalny pełnomocnik zainteresowanego) zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – poprzez ustalenie jednolitej stawki za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, wbrew zasadom niedyskryminacji przewoźnika, dokonanej bez uwzględnienia rodzaju środka transportu korzystającego z przystanku – bus, autobus. Na kanwie tak sformułowanego zarzutu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały.

7 W uzasadnieniu skargi zaprezentowano następujące stanowisko.

8 Rada naruszyła zakaz dyskryminacji poszczególnych przewoźników. W uchwale przyjęto stawkę maksymalną. Uiszczane przez przewoźników opłaty przeznaczone są na utrzymanie przystanków i dworców autobusowych. Nie oznacza to jednak, że wszyscy przewoźnicy winni zostać zobowiązani do uiszczania opłat w tej samej wysokości. Przy określeniu stawek opłat, o których mowa w uchwale, należy mieć również na uwadze wielkość pojazdów korzystających z przystanków. Jest bowiem rzeczą powszechnie znaną, że przy przewozie dużymi autobusami, czy też przegubowcami, liczba pasażerów jest większa niż przy busach. To z kolei przekłada się wprost na potencjalne zaśmiecanie przystanków i koszty związane z usunięciem zanieczyszczeń oraz ewentualnych szkód innego rodzaju.

9 Dla wsparcia takiej argumentacji przywołano w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r. (II GSK 2489/13), wskazując omyłkowo inną sygnaturę.

10 Ponadto, na rozprawie, wskazano także na wyrok tutejszego Sądu (z dnia 19 lutego 2016 r., III SA/Wr 1150/15), w którym – w podobnych okolicznościach faktycznych – Sąd stwierdził nieważność uchwały RM w Ś., wydaną w identycznym przedmiocie.

11 W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podejmując szczegółową polemikę z twierdzeniami skarżącego i twierdząc, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

13 Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów oceny, poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

15 Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał, etc.

16 W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

17 Wzorzec legalności uchwał tego rodzaju co zaskarżona określony został w przepisach niektórych ustępów artykułu 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – "u.p.t.z.". Stosownie do ust. 4, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (dalej również: "jednostka" lub "j.s.t."), mogą być pobierane opłaty, której stawka ustalana jest w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stawka opłaty, o której mowa, nie może być wyższa, niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (art. 16 ust. 5 pkt 1). Przedmiotowe opłaty stanowią dochód właściwej j.s.t. z przeznaczeniem na utrzymanie już istniejących przystanków oraz na ich budowę, przebudowę i remonty (art. 16 ust. 7 w związku z art. 18 tej samej ustawy).

18 Z przywołanych unormowań wynikają następujące zasady, które muszą być respektowane przez organ stanowiący danej j.s.t. przy podejmowaniu uchwał określających stawki opłat za korzystanie z przystanków, których właścicielem (lub zarządzającym) jest ta jednostka.

19 Po pierwsze, podstawę ustalenia konkretnej stawki jest jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.

20 Po drugie, maksymalna stawka nie może przekroczyć kwoty 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku.

21 Po trzecie, uchwała ustalająca wysokość stawki, o której mowa, nie może ani dyskryminować, ani też uprzywilejowywać któregokolwiek z przewoźników (operatorów).

22 Po czwarte, pobierane od przewoźników (operatorów) opłaty stanowią dochód danej jednostki o charakterze celowym (specjalne podkreślenia składu orzekającego).

23 W ocenie Sądu, w uchwale poddanej jego kontroli w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia żadnej z dopiero co wyeksponowanych zasad.

24 Dalsze rozważania wypada rozpocząć od podkreślenia, iż uzasadnienie badanej uchwały wyjaśnia – co najmniej w stopniu dostatecznym – motywy, jakimi kierował się organ stanowiący Gminy. Ta okoliczność znakomicie odróżnia stan faktyczny niniejszej sprawy od stanu faktycznego sprawy, w której orzekał prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. (II GSK 2489/ 13), na który powołuje się strona skarżąca. Uchwała RM w Ł., która stanowiła w tamtej sprawie przedmiot zaskarżenia, nie zawierała mianowicie w ogóle uzasadnienia przyjętych w niej rozwiązań. Wskazany wyrok NSA nie mógł zatem stanowić automatycznego wzorca oceny w niniejszej sprawie.

25 Natomiast w uzasadnieniu uchwały skontrolowanej przez tutejszy Sąd zawarto wyliczenie (nie zakwestionowane przez zainteresowanego), obrazujące stosunek wysokości rocznych kosztów utrzymania już istniejących przystanków do liczby zatrzymań na nich środków transportu. Z obliczeń tych wynika niedwuznacznie, że już wtedy na jedno zatrzymanie przypadała kwota nieco wyższa niż [...] groszy. Silnego podkreślenia wymaga w związku z tym, iż wynik analizowanego wyliczenia uzasadniał przyjęcie maksymalnej stawki opłaty już w [...] r. ([...] groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku).

26 Przyjęcie w zaskarżonej uchwale stawki jednolitej (kolejne, celowe podkreślenie Sądu), w kontekście przywołania w jej uzasadnieniu rozwiązań przyjętych w art. 16 u.p.t.z., należy z kolei odczytać jako przyjęcie przez organ stanowiący Gminy, iż właśnie jednolita stawka jest niedyskryminująca w odniesieniu do wszystkich przewoźników (operatorów). Taką ocenę podziela w pełni skład rozpoznający niniejszą sprawę, z następujących powodów.

27 Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, w sprawie nie ma istotniejszego znaczenia (sporne zresztą zagadnienie), który z przewoźników generuje więcej odpadów (śmieci). Co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że ilość zanieczyszczeń wcale nie musi być prostym wykładnikiem liczby pasażerów przewożonych przez danego przewoźnika. Zależy bowiem także od ich kultury osobistej. Po drugie – i ten argument należy uznać za przesądzający – wysokość kosztów usuwania śmieci (odpadów, zanieczyszczeń) jest absolutnie oderwana zarówno od ich wielkości, jak i od tego, kto je generuje. Podmioty, które na podstawie umów z Gminą zobowiązały się do utrzymywania czystości na przystankach, są z tego tytułu wynagradzane za efekt końcowy swoich starań, a nie za usuwanie określonej masy śmieci (odpadów, zanieczyszczeń). W ramach swoich powinności usuwają przecież również zanieczyszczenia spowodowane czynnikami pogodowymi, pochodzenia zwierzęcego, a także przez osoby postronne (w samym mieście, np. przez przechodniów).

28 Identycznie przedstawia się ta kwestia w odniesieniu do kosztów ewentualnych remontów przystanków i znajdujących się na nich urządzeń. W uzasadnieniu wspomnianego już wyroku NSA z dnia 17 lutego 2015 r. (II GSK 2489/13) skoncentrowano się na przykładzie odciskania śladów ogumienia na nawierzchni przystanków przez przewoźników posługujących się przy wykonywaniu swoich usług większymi autobusami i przegubowcami. Zdaniem składu rozstrzygającego niniejszą sprawę, nawet tego przykładu nie można generalizować. Uszkodzenia nawierzchni, o których teraz mowa, są przecież także funkcją wielu innych czynników. W czasie wielkich upałów i wysokiej temperatury, każdy pojazd, nawet samochód osobowy, pozostawi ślad na nawierzchni asfaltowej. W rachubę wchodzą inne jeszcze czynniki: rodzaj nawierzchni przystanków, czy też stan techniczny poszczególnych pojazdów używanych do przewozu pasażerów. Zły stan techniczny powoduje przecież inne negatywne konsekwencje, np. konieczność usuwania plam powstałych z wycieków, co też wpływa na zakres ewentualnych prac remontowych i związanych z nimi kosztów.

29 Już dotychczas poczynione uwagi przemawiają za trafnością przyjęcia jednolitej stawki analizowanych opłat, jako czynnika niedyskryminującego żadnego z przewoźników.

30 Twierdzenie to znajdzie dodatkowe uzasadnienie jeśli uwzględnić, że wpływy z opłat mają być przeznaczane nie tylko na zachowanie czystości na przystankach i ich remonty, ale także na budowę nowych przystanków oraz przebudowę innych (np. wprowadzanie udogodnień w postaci elektronicznych rozkładów jazdy informujących ustawicznie pasażerów o porach przyjazdów/odjazdów kolejnych środków transportu). Przyjęcie zróżnicowanych stawek w odniesieniu do poszczególnych przewoźników nie znajdowałoby w tym przypadku – w ocenie Sądu – żadnego uzasadnienia. Dlaczego jedni przewoźnicy mieliby być uprzywilejowani wobec innych w ten sposób, że uiszczaliby mniejsze kwoty (według mniejszej stawki) niż inni, a w konsekwencji – partycypowali w mniejszym zakresie w kosztach budowy nowych przystanków (przebudowy i unowocześniania innych), będąc mimo to w pełni uprawnionymi do korzystania z tych nowych przystanków bądź wprowadzonych na nich udogodnień?

31 W konkluzji tej części uzasadnienia wypada więc stwierdzić, że przyjęcie w kontrolowanej uchwale jednolitej stawki opłaty "przystankowej" w odniesieniu do wszystkich przewoźników nie narusza w ogóle zasady niedyskryminacji, do której legislator nawiązał w art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z.

32 Istnieje zresztą konieczność rozważenia tego zagadnienia niejako "od drugiej strony". Chodzi mianowicie o problem poszukiwania ewentualnego normatywnego umocowania organu stanowiącego danej j.s.t. dla dyferencjacji poszczególnych przewoźników z punktu widzenia wysokości stosowanej względem nich stawki opłaty "przystankowej". Przepisy nie przewidują wprost takiego umocowania. Przeciwnie, w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. mowa o opłatach za korzystanie przez "operatora i przewoźnika" (w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej, co wypada potraktować jako wskazówkę co do kierunku wykładni gramatycznej). Natomiast w ust. 5 tego samego artykułu przewidziano "jedno zatrzymanie środka transportu" na przystanku (bez zróżnicowania owych środków), jako podstawę ustalania stawki opłaty.

33 Nawet gdyby dopuścić – teoretycznie – dyferencjację stawek w odniesieniu do różnych grup przewodników, powstają dwa dodatkowe pytania.

34 Pierwsze, o kryterium rozróżnienia. W skardze postuluje się liczbę miejsc dla pasażerów, jako takie kryterium. Powstaje w związku z tym zagadnienie liczby grup przewoźników, jakie należałoby wyodrębnić przy użyciu zaproponowanego kryterium. Zagadnienie o dużym znaczeniu praktycznym, jeśli zważyć różne gabaryty autobusów, także proponowane przez tego samego producenta. Może zatem przyjąć inne kryteria rozróżniania: ciężar całkowity środka komunikacji, całkowitą ładowność, nacisk na osie, szerokość i długość środka transportu lub jeszcze inne? Które z nich pełniłoby maksymalnie rolę najbardziej obiektywnego kryterium dyferencjacji?

35 Drugie pytanie dotyczyłoby już konsekwencji wyboru konkretnego kryterium. W jaki sposób miałoby ono wpływać na stopień zróżnicowania stawek. Skoro w niniejszej sprawie Rada Gminy przekonała o potrzebie przyjęcia maksymalnej stawki, którą należałoby (w rozważanej obecnie sytuacji) traktować jako bazową, to o ile i względem jakich grup przewoźników stawkę tą należałoby obniżyć: o [...] grosz, o [...], o [...]czy o [...] grosze ? (większa skala obniżki prowadziłaby już w konsekwencji do zwolnienia pewnej grupy przewoźników od opłat, co w świetle obecnych rozwiązań normatywnych nie znajduje żadnego uzasadnienia).

36 Uwzględnienie dopiero co przedstawionych trudności w wyborze kryterium (kryteriów) ewentualnego rozróżniania oraz stopnia obniżenia stawek opłaty względem nich dobitnie przekonuje o tym, iż właśnie sama idea dyferencjacji poszczególnych przewoźników byłaby zasadnie poczytywana – zwłaszcza przez tych przewoźników, którzy (w konsekwencji zastosowanego rozróżnienia) byliby zobowiązani do uiszczania wyższej stawki, tym bardziej zaś stawki bazowej (w realiach tej akurat sprawy chodzi wszak o stawkę maksymalną) – jako przejaw zastosowania dyskryminujących zasad ustalania stawek.

37 Na koniec kwestia natury czysto formalnej.

38 Sposób załatwienia i ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego nie wpływa automatycznie na kierunek załatwienia przez inny sąd podobnej sprawy. Dla wsparcia swojego stanowiska, strona skarżąca odwołała się także do wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 lutego 2016 r. (III SA/Wr 1150/15). Nietrafnie. Realia tamtej sprawy były bowiem zgoła odmienne. W zaskarżonej wówczas uchwale Rada innego Miasta określiła bowiem moment jej wejścia w życie odmiennie od reguły przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). Uchybienie to stanowiło w istocie samodzielną i wystarczającą przyczynę stwierdzenia nieważności tamtej uchwały i tak też orzekł inny skład tutejszego Sądu w tamtej sprawie.

39 Ponieważ jednak uchwała zakwestionowana w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie narusza prawa, skarga podlegała oddaleniu w całości, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.