Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2014 r., III SA/Wr 487/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2014 r., III SA/Wr 487/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Marcin Miemiec, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwany dalej również jako "Dyrektor"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art.10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86, zwanej dalej jako "u.k.s.e.p."), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwanego dalej również jako: "Kierownik BP", "Kierownik Biura Powiatowego") z [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie wpisu skarżącego W. P. do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego.

3 Ustalając stan faktyczny w sprawie organ odwoławczy podał, że Kierownik Biura Powiatowego we W., działając na wniosek małżonki skarżącego M. P., z dnia [...] lutego 2004 r., nadał jej numer identyfikacyjny producenta rolnego (zaświadczenie z [...] lutego 2004 r.).

4 Wnioskiem z [...] czerwca 2007 r. M. P. wystąpiła o zmianę danych w ewidencji poprzez wskazanie pełnomocnika w osobie W. P.. W rubryce 67 wniosku, dotyczącej zgody na wpis do ewidencji producentów przez współmałżonka lub współposiadacza, wpisana został informacja o rozdzielności majątkowej, opatrzona nieczytelnym podpisem.

5 Po rozpoznaniu wniosku W. P., zaświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego we W. podał, że skarżący został wpisany do ewidencji producentów rolnych pod numerem [...].

6 Decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Kierownik BP orzekł o uchyleniu wpisu do ewidencji producentów rolnych oraz numeru producenta rolnego nadanego W. P.

7 Pismem z [...] marca 2014 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o dokonanie wpisu do ewidencji producentów rolnych. Strona wskazała, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12, aktualnie możliwe jest nadanie numeru ewidencyjnego dla producentów rolnych będących współmałżonkami w okolicznościach ustanowienia przez nich rozdzielności majątkowej oraz prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych. Do wniosku dołączony został odpis umowy majątkowej małżeńskiej, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r., z której wynika, że M. A.P. oraz W. K. P., w związku z planowanym zawarciem związku małżeńskiego, wyłączyli wspólność majątku nabytego przez oboje lub jednego z nich po zawarciu małżeństwa z wyjątkiem majątku nabytego bezpłatnie, gdy spadkodawca lub darczyńca postanowił inaczej.

8 Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ, powołując się na art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., wskazał, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z nich, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemna zgodę. Dalej organ wskazał, że we wniosku z [...] czerwca 2007 r. złożonym przez M. P., skarżący udzielił swojej zgody na wpis małżonki do ewidencji producentów rolnych.

9 Odnosząc się do przywołanego przez stronę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego Kierownik BP stwierdził, że przepis ustawy w zakwestionowanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy, a więc do czasu nowelizacji przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przepis art. 12 ust. 4 nadal posiada moc wiążącą.

10 Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł skarżący, podając, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym oraz zgodnie ze stanowiskiem judykatury, możliwie jest posiadanie przez małżonków dwóch odrębnych numerów identyfikacyjnych w sytuacji gdy pozostają oni w ustroju rozdzielności majątkowej oraz prowadzą dwa – niezależne od siebie pod względem technicznym i ekonomicznym – gospodarstwa rolne, dowodem czego było istnienie wpisu skarżącego w okresie od [...] kwietnia 2004 r. do [...] kwietnia 2012 r. Strona nie zgodziła się również z argumentacją organu dotyczącą konieczności wyrażenia zgody przez jednego ze współmałżonków na uzyskanie wpisu w ewidencji przez drugiego z nich, podkreślając przy tym, że we wniosku z [...] czerwca 2007 r. skarżący takiej zgody nie udzielił, zaś zawarta w dokumencie informacja odnosi się jedynie do majątkowego ustroju małżeńskiego strony.

11 W odwołaniu podkreślono również, że kwestionowany przez stronę art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., choć w dalszym ciągu pozostający w obrocie prawnym, nie powinien być stosowany w sprzeczności z jego prokonstytucyjną wykładnią, w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r.

12 Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego o zasadności wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wpisu do ewidencji producentów rolnych. W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, powołując się na art. 12 ust. 4 i 13 ust. 1 u.k.s.e.p., organ odwoławczy wskazał, że aktualny stan prawny uniemożliwia nadanie dwóch numerów identyfikacyjnych współmałżonkom oraz współposiadaczom gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wpis wcześniej wystąpiła małżonka skarżącego i został jej już nadanym numer indentyfikacyjny – co wynika z zaświadczenia z [...] lutego 2004 r. – to tym samym skarżący nie mógł uzyskać wpisu i otrzymać nowego numeru producenckiego na podstawie wniosku inicjującego niniejszą sprawę.

13 Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności zastosowanego w sprawie art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. Dyrektor OR podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r. odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, co nastąpiło 13 grudnia 2013 r. Zatem do momentu upływu tego terminu przepis w dalszym ciągu wiąże wszystkie podmioty, zobligowane do jego stosowania w brzmieniu nadal obowiązującym.

14 W skardze na wymienione rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

15 - art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca posiada już uprzednio nadany numer identyfikacyjny i nie jest możliwe, aby został mu nadany nowy numer identyfikacyjny;

16 - art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że nie jest możliwy wpis wnioskodawcy do ewidencji producentów z uwagi na fakt, że małżonka skarżącego posiada nadany numer identyfikacyjny, pomimo że pomiędzy małżonkami istnieje rozdzielność majątkowa oraz posiadają oni odrębne gospodarstwa rolne.

17 Uzasadniając przywołane zarzuty o charakterze materialnym skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano za dopuszczalne nadanie współmałżonkom odrębnych numerów identyfikacyjnych, pomimo literalnego rozumienia brzmienia art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., pod warunkiem istnienia pomiędzy nimi rozdzielności majątkowej oraz prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych, z których każde jest samodzielne pod względem technicznym i ekonomicznym. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja narusza jej słuszny interes, gdyż nie posiadając odmiennego od małżonki numeru producenckiego, nie może samodzielnie ubiegać się o dofinansowanie funkcjonowania gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład jego odrębnego majątku. Literalne stosowanie art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., tak jak dokonał tego organ odwoławczy, prowadzić będzie zatem do bezpodstawnego wyłączenia wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej pewnej kategorii rolników pozostających w związku małżeńskim i posiadających odrębne gospodarstwa rolne, ale niewpisanych do ewidencji i pozbawionych przez to statusu producenta rolnego. Nieprawidłowość powyższego stanowiska znajduje swoje uzasadnienie również w regulacjach art. 15 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 73/2009, art. 5 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którymi zarówno skarżący jak i jego małżonka niezależnie od siebie spełniają kryteria uznania ich za podmioty prowadzące działalność rolniczą w posiadanych przez nich gospodarstwach rolnych.

18 Na płaszczyźnie procesowej skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:

19 - art. 6 k.p.a. poprzez działanie przez organ na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12;

20 - art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz zaniechanie przez organ uwzględnienia w zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażającego się w konieczności uzyskania przez skarżącego odrębnego od małżonki numeru identyfikacyjnego z uwagi na istniejącą pomiędzy małżonkami rozdzielność majątkową i prowadzenie odrębnych gospodarstw rolnych;

21 - art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiału zgromadzonego w toku postępowania w następstwie czego wydana została decyzja błędnie rozstrzygająca o istocie sprawy.

22 Skarżący argumentując swoje stanowisko w zakresie naruszenia przez organ przepisów formalnych wskazał, że Trybunał Konstytucyjny odraczając o 18 miesięcy utratę mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., kierował się przede wszystkim dążeniem do umożliwienia ustawodawcy wprowadzenia w tym czasie odpowiedniej regulacji eliminującej kolizję przywołanego przepisu z ustawą zasadniczą. W ocenie strony, regulacja art. 190 ust. 3 Konstytucji (odroczenie utraty mocy obowiązującej) nie może prowadzić jednak do dalszego stosowania danego przepisu, którego niekonstytucyjność trwała od samego początku jego obowiązywania. Stąd też do czasu nowelizacji ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów (...) sąd administracyjny winien – zdaniem skarżącego – odmówić zastosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją.

23 Właściwie rozumiany przez organy administracji publicznej obowiązek uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli winien, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wyrażać się poprzez respektowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i stosowanie przepisów zgodnie z ustawą zasadniczą, a w konsekwencji uzyskanie przez skarżącego odrębnego numeru indentyfikacyjnego oraz dofinansowanie działalności prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego.

24 Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego.

25 W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego we W., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego ani materialnego.

28 Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86; przywoływanej poniżej jako "u.k.s.e.p."). Zgodnie z jego brzmieniem, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

29 Stosownie do art. 13 ust. 1 u.k.s.e.p. kierownik biura powiatowego ARiMR odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, dokonania tego wpisu, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12.

30 Należy zauważyć, że wpis do ewidencji producentów rolnych oraz nadanie numeru identyfikacyjnego są koniecznymi warunkami ubiegania się o świadczenia objęte programami pomocowymi wynikającymi z uregulowań prawnych Unii Europejskiej. Ewidencja producentów zawiera między innymi numer identyfikacyjny producenta rolnego, a jego nadanie następuje jednocześnie z wpisem do ewidencji. Funkcją tego przepisu jest między innymi eliminowanie sytuacji nieuprawnionego pobierania środków przez podmioty aplikujące o uzyskanie pomocy. Wykładnia przywołanego przepisu art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p. wskazuje, że małżonkowie mogą wyłącznie posiadać jeden numer identyfikacyjny, bez względu na fakt posiadania przez nich oddzielnych gospodarstw rolnych oraz bez względu na obowiązujący ich ustrój majątkowy. W razie, gdy jednemu z małżonków nadano już numer identyfikacyjny, wyłączone jest przyznanie takiego numeru drugiemu z małżonków, nawet wówczas, gdy posiada on osobne gospodarstwo rolne w ramach majątku odrębnego, czy też gdy małżonkowie pozostają w separacji. Komentowany przepis nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły.

31 Zaprezentowany pogląd należy uznać za przeważający w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2430/13, z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 886/11, z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 94/10, z 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 802/09, z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 23/09 i z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1092/08).

32 W omawianej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. P 40/12, w punkcie I orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne - nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, lecz jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji, jednakże zarazem Trybunał orzekł, na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, że wymieniony przepis we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP.

33 W sferze oceny temporalnych skutków orzeczenia Trybunału

34 z klauzulą odroczenia derogacji niekonstytucyjnego przepisu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za tymi poglądami wyrażonymi w doktrynie i orzecznictwie, które wskazują, że w takiej sytuacji wadliwy, niekonstytucyjny przepis wywiera nadal skutki prawne funkcjonując w systemie prawnym, aż do czasu utraty mocy obowiązującej. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2014 r., III CZP 67/14 - przepis uznany za niezgodny z Konstytucją, który traci moc obowiązującą w terminie określonym przez Trybunał Konstytucyjny (art. 190 § 3 Konstytucji), stosuje się do roszczeń, mających podstawę w tym przepisie, w sprawach wytoczonych przed tym terminem.

35 Po myśli art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. To zaś oznacza, że generalnie nie mogą odmówić, jak wnioskowano w skardze, stosowania normy ustawowej, która funkcjonuje w porządku prawnym. Co do zasady, uprawnienie sądów do samodzielnej odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu w rozstrzyganej sprawie – nawet w sytuacji odroczenia w czasie utraty jego mocy obowiązującej przez Trybunał Konstytucyjny – dotyczy niewątpliwie aktów podustawowych (rozporządzeń). W zakresie natomiast unormowań aktów rangi ustawowej w orzecznictwie (choć jest to kwestią wzbudzającą kontrowersje zarówno w doktrynie, jak i judykaturze) podkreśla się wagę powodów, dla których Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu naruszającego zasady konstytucyjne, rodzaj tego naruszenia, wreszcie znaczenie przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa. Dopiero stosując prawo na gruncie konkretnej sprawy i jej stanu faktycznego, sąd ma możliwość zastosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (vide: wyrok w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. I FPS 4/12 ).

36 W cytowanym orzeczeniu o sygn. P 40/12 Trybunał Konstytucyjny zastosował art. 190 ust. 3 Konstytucji albowiem uznał, że nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 z ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gdyż konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis, a także później po dokonaniu wpisu.

37 W powyższym świetle, na gruncie omawianego zagadnienia prawnego związanego ze stosowaniem przepisu art. 12 ust. 4 u.k.s.e.p., Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II GSK 108/14 z dnia 4 marca 2014 r. oraz II GSK 2430/13 z 11 czerwca 2014 r., że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jest nadal przepisem obowiązującym i musi być stosowany do dnia 13 czerwca 2015 r.

38 W tym stanie rzeczy, skoro bezspornie małżonce skarżącego nadano numer ewidencyjny producenta rolnego i dokonano jej wpisu do ewidencji, na tle art. 12 ust. 4 powołanej ustawy wykluczone było nadanie odrębnego numeru producenta rolnego skarżącemu. W tym kontekście nie można uznać za zasadne zarzuty błędnej wykładni omawianego przepisu i jego niewłaściwego zastosowania. W konsekwencji przyjętej wykładni nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia norm procesowych.

39 Z przytoczonych względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.