Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2022 r., III SA/Wr 486/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2022 r., III SA/Wr 486/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 31 maja 2021 r. nr WSO-PA.5410.4230.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu na rzecz strony skarżącej, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., części opłaty w wysokości 925 (słownie: dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jak niżej.

3 Skarżąca spółka zażądała uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Wrocławia dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu marki I. o nr rej. (...), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że pobranie kwoty 1000 zł za wydanie karty pojazdu było niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.). Prezydent Wrocławia - pismem z 31 maja 2021 r. - odmówił zwrotu żądanej kwoty.

4 W skardze skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

5 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.);

6 2. prawa materialnego, przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

7 Tak stawiając zarzuty, skarżąca spółka wniosła o:

8 1) dokonanie przez Sąd oceny przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pod kątem jego zgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

9 2) uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Wrocławia dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d.;

10 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), tj. kwoty 480 zł, jak i kwoty 17 zł, stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa.

11 Skarżąca spółka uzasadniła zarzuty i wnioski skargi oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

12 W odpowiedzi na skargę, Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

14 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku.

15 Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, jak już podnoszono w wyrokach, które zapadły w tożsamych sprawach przed sądami administracyjnymi, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, dostępny: CBOSA).

16 Przedmiotem sporu jest odmowa zwrotu skarżącej spółce kwoty 925 zł, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu.

17 Skarga okazała się uzasadniona.

18 Sąd zauważa, że w podobnych sprawach, w których stroną także była skarżąca spółka, orzekały wcześniej sądy administracyjne, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i we Wrocławiu (m.in. wyrok z 9 września 2019 r., II SA/Go 442/19 i m.in. wyrok z 4 grudnia 2019 r., III SA/Wr 28419 dostępne: CBOSA). Z kolei w sprawie dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu, pobranej pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, orzekał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 18/08 oraz wyrok z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 659/09, CBOSA, oba wyroki są prawomocne). W wyrokach tych dokonano oceny konstytucyjności powyższego rozporządzenia z 2002 r. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych orzeczeniach i przyjmuje je za własne. W szczególności Sąd aprobuje ocenę konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu powołanych wyżej wyroków. Obszerne fragmenty tych wyroków zostaną powołane niżej, jako szczególnie trafne.

19 Odnosząc się do oceny zasadności skargi, podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.P.r.d., obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.P.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. W sprawie, opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 2, za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 1 000,00 zł.

20 Trzeba dalej wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, Dz. U. nr 15, poz. 119), orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. (a więc późniejszego niż mające tu zastosowanie) w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Niezgodność tego unormowania z u.P.r.d., jak podkreślił Trybunał, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Uznał bowiem, że kwestionowany przepis rozporządzenia - niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też TK stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że - w przeciwieństwie do podatków - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, TK uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

21 Sąd ponownie wskazuje, że wyrok ten odnosi się do rozporządzenia z 2003 r., zaś w przypadku przedmiotowej sprawy opłata została pobrana nie tylko przed wejściem w życie wyroku Trybunału, ale również na podstawie wcześniejszego rozporządzenia – rozporządzenia z 2002 r., które bezspornie nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże powyższe rozważania zawarte w wyroku TK o sygn. akt U 6/04 należy zdaniem Sądu w całej pełni odnieść do rozporządzenia z 2002 r., obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że jedyną różnicą pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucją, a aktem wcześniejszym, jest wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Niewątpliwie jednak wymienione w rozporządzeniu z 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu również uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom. Tym samym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. nr 18 poz. 177), w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne.

22 Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08 niepublikowany, uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej, konkretnej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

23 Zatem nie budzi wątpliwości Sądu niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że odmowa zwrotu skarżącej spółce opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny jest stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.P.r.d.

24 Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty, należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na wybrany przez stronę tryb ochrony, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, dostępna: CBOSA). Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu wykluczone jest stosowanie zasad prawa podatkowego, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny: CBOSA).

25 Reasumując, mając na względzie powyższą argumentację, stwierdzić należy, że kwota uiszczona powyżej wartości 75 zł za wydanie karty pojazdu (925 zł), była kwotą nienależnie uiszczoną i skarżącej spółce należy się jej zwrot.

26 W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony akt Prezydenta Wrocławia. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA).

27 O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.