Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r., III SA/Wr 287/14

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2014 r., III SA/Wr 287/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. wniosku T. G. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niewprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów postanawia: odmówić dopuszczenia T. G. do udziału w postępowaniu.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] lutego 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. dokonał nadania numeru identyfikacyjnego oraz wpisu B. G. (dalej również jako "skarżąca") na jej wniosek do ewidencji producentów rolnych. W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o zmianę wpisu w ewidencji. Do wniosku dołączyła oświadczenie G. S. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności obszarowych przez B.G. oraz umowę z [...] kwietnia 2010 r. o przekazaniu prawa użytkowania gruntów rolnych, z której treści wynikało, że jako współwłaściciel i wyłączny posiadacz oraz wyłączny użytkownik działki rolnej nr [...] w obrębie B., gmina O. – B.G. przekazuje tę działkę G. S., zaś G. S. przekazaną działkę przejmuje w zakresie "współposiadania i prawa do współużytkowania rolniczego" oraz deklaruje wspólne użytkowanie tej działki wraz z B. G. i wyraża zgodę aby wymieniona działka rolna była zgłaszana do dopłat przez B. G.. T. G. jako współwłaściciel wskazanej działki wyraził zgodę na zawarcie tej umowy, deklarując, że działka nie jest aktualnie w jego posiadaniu, nie jest przez niego użytkowana i nie w chodzi w skład jego gospodarstwa.

3 W dniu [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wystosował do skarżącej pismo nazwane "Informacją", w którym podał, że nie została do ewidencji producentów wprowadzona wnioskowana zmiana danych albowiem skarżącej uchylono numer producenta rolnego zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o uchyleniu numeru identyfikacyjnego i wykreśleniu wpisu z ewidencji producentów.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 683/10 wyrokiem z 25 listopada 2010 r. uchylił postanowienie Dyrektora OR ARiMR we W. wydane w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą od wymienionego pisma z [...] lipca 2010 r. nazwanego "Informacją" stwierdzając, że pismo to stanowi decyzję administracyjną, należy zatem rozpoznać odwołanie. Skarga kasacyjna wywiedziona przez organ została oddalona mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 465/11.

5 Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Dyrektor OR ARiMR we W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2010 r. w sprawie niewprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Prawomocnym wyrokiem z 23 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 510/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił tę decyzję organu drugiej instancji.

6 Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej w dniu [...] marca 2014 r. decyzją Nr [...] Dyrektor OR ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2010 r. w sprawie niewprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów. Skargę na drugoinstancyjne rozstrzygnięcie wywiodła B. G. zaś w treści skargi T.G. złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Ze sformułowań skargi zdaje się wynikać, choć wprost tego wnioskodawca nie wyartykułował, że swój interes prawny upatruje na tle art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P-40/12 z dnia 3 grudnia 2013 r., a także wobec okoliczności pozostawania w związku małżeńskim z B. G. oraz zważywszy na (cytat ze str. 9 skargi): "rozdzielność majątkową między małżonkami G. na gruntach rolnych będących przedmiotem współwłasności małżeńskiej, przez co od daty ustanowienia tej rozdzielności są oni odrębnymi właścicielami odrębnych gospodarstw rolnych w ramach ich majątków osobistych. Współwłasność małżeńska na wskazanych gruntach nie została przywrócona."

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z kolei w myśl § 2 w art. 33 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony może zgłosić również osoba, która co prawda nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jednakże wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie w rachubę wchodziła ewentualnie druga z wymienionych sytuacji.

9 Kwestią wymagającą rozważenia była możliwość dopuszczenia wnioskodawcy do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego przez skarżącą. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, iż o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny podmiotu żądającego dopuszczenia (zob. art. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej – każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak się podkreśla, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt.

10 Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000r., sygn. III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu.

11 Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia są decyzje odmawiające wprowadzenia zmian danych w ewidencji producentów rolnych – w zakresie indywidualnego wpisu skarżącej jako producenta rolnego. Należy podkreślić, że wyłącznym adresatem tych rozstrzygnięć organów administracji rolnej w znaczeniu materialnym i procesowym jest B. G.. W świetle art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (zwanej dalej w skrócie "ustawą"), dopuszcza się możliwość nadania jednego tylko numeru ewidencyjnego producenta rolnego w odniesieniu do małżonków lub współposiadaczy gospodarstwa rolnego, wprawdzie za wymaganą pisemną zgodą współmałżonka lub pozostałych współposiadaczy, lecz wyrażenie takiej zgody nie przysparza przez to praw lub obowiązków wyrażającemu zgodę współmałżonkowi lub współposiadaczowi w sferze uzyskania statusu producenta rolnego. Status ten bowiem może w opisanej sytuacji uzyskać tylko jeden podmiot - ten, na rzecz którego zgoda została udzielona odpowiednio przez współmałżonka czy współposiadacza. Generalnie ujmując, postępowanie w sprawie o nadanie numeru identyfikacyjnego oraz wpis do ewidencji producentów dotyczy osoby, która o dokonanie wpisu wnosi składając stosowne żądanie, a w konsekwencji tylko ta osoba może być stroną w sprawie o zmianę danych w ewidencji, co oznacza, że wykluczona jest co do zasady legitymacja innych osób lub podmiotów do brania udziału w takim postępowaniu. Brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby odmiennie uznając, że stroną takiego postępowania może być także inna osoba.

12 Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności omawianego przepisu trzeba wskazać, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12; Dz. U. z dnia 13 grudnia 2013 r. poz. 1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku postanowił, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

13 Oceniając skutki tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla spraw rozpoznawanych przed upływem utraty mocy obowiązującej komentowanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - między innymi w uzasadnieniu swego wyroku z 25 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. II GSK 2429/13 - "(...) motywy jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, uzasadniają przyjęcie, że regulacja ta nie tylko formalnie obowiązuje, ale także powinna być stosowana, gdyż Trybunał Konstytucyjny umożliwił funkcjonowanie tego wadliwego rozwiązania ustawowego do dnia 13 czerwca 2015 roku. Zauważyć bowiem trzeba, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej omawianego przepisu wskazał, że nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją wyeliminowanie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Stwierdził, że konieczna jest szersza interwencja ustawodawcy polegająca na opracowaniu przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom i przyznają organom administracji kompetencje kontrolne w trakcie postępowania o wpis, a także później po dokonaniu wpisu. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku, związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom."

14 Tym samym skonstatować trzeba, że z powołanej ustawy nadal nie wynika norma prawna, z której można byłoby wyprowadzić istnienie interesu prawnego wnioskodawcy w rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie postępowanie wszczęte w sprawie zmian danych strony skarżącej w rejestrze (ewidencji) nie dotyczy na gruncie publicznoprawnym praw i obowiązków T. G.. Interesu prawnego nie można natomiast opierać na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, LEX Nr 506870).

15 Wobec powyższego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.