Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., III SA/Wr 178/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2020 r., III SA/Wr 178/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" we W. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

3 Decyzją z [...] marca 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. (dalej: beneficjent, spółka, skarżąca) - Zarząd Województwa D. (dalej: ZWD) utrzymał w mocy decyzję D. Instytucji Pośredniczącej (dalej: DIP) z [...] listopada 2018 r., mocą której określono obowiązek zwrotu przez beneficjenta środków w kwocie 50.989,80 zł, stanowiącej dofinansowanie otrzymane w formie refundacji.

4 Z akt sprawy wynika, że - [...] kwietnia 2014 r. - beneficjent zawarł z DIP umowę

5 o dofinansowanie projektu p/n "Budowa [...].", realizowanego w ramach RPO WD na lata 2007-2013, w wyniku której otrzymał dofinasowanie w wysokości 50.989,80 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotem projektu było utworzenie przedsiębiorstwa produkującego podpałkę do kominków. Beneficjent oświadczył, że cel ten zostanie osiągnięty przez uruchomienie linii produkcyjnej, wzrost zatrudnienia o 4 etaty

6 i zastosowanie rozwiązań informatyczno-komunikacyjnych. Zakładał, że - w wyniku realizacji projektu - zakupi linię technologiczną, dzięki której będzie mógł stworzyć proces produkcji i wprowadzić na rynek innowacyjny produkt. Okres trwałości projektu został ustalony na 3 lata. Po przeprowadzeniu kontroli, DIP stwierdziła naruszenia polegające na nie zachowaniu okresu trwałości projektu, tj. naruszenie art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/ 1999 (dalej: rozporządzenie nr 1083/2006). Ustaliła, że beneficjent nie prowadzi działalności zgodnie z celem i założeniami projektu. W miejscu głównej lokalizacji projektu nie stwierdziła obecności elementów linii produkcyjnej. Z oświadczenia beneficjenta wynikało, że urządzenia znajdują się w innej lokalizacji. Beneficjent przywiózł i ustawił urządzenia, jednak nie potrafił ich obsłużyć. DIP odnotowała również, że z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji kadrowej wynikało, iż w okresie od 31 stycznia 2015 r. zatrudnione osoby przez większość czasu przebywały na urlopach bezpłatnych a w niektórych okresach było zatrudnionych tylko 3 pracowników.

7 W związku z powyższym, działając na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

8 z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej: u.f.p.), DIP wezwała beneficjenta do zwrotu w/w kwoty otrzymanego dofinansowania, w terminie 14 dni. Beneficjent nie zwrócił środków. DIP wszczęła postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, zakończone wydaniem w/w decyzji o zwrocie z [...] listopada 2018 r. Jako podstawę prawną decyzji podała - m.in. - art. 207 ust. 9 pkt 1

9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.

10 W odwołaniu, spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości i ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dowodziła, że projekt był prowadzony zgodnie z umową o dofinansowanie i wnioskiem aplikacyjnym. Dodała, że stan faktyczny, jaki został stwierdzony podczas kontroli, wynika z okoliczności, za które nie ponosi ona odpowiedzialności.

11 Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, ZWD utrzymał w mocy decyzję DIP. W jego ocenie, DIP zasadnie stwierdziła naruszenie trwałości projektu, tj. uchybienie regulacji art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, która wprowadza zakaz poddawania operacji zasadniczej modyfikacji. Uznał, że w przypadku spółki, jako beneficjenta, zasadnicza modyfikacja wynikała z zaprzestania działalności produkcyjnej i działań mających wpływ na charakter oraz warunki realizacji projektu. Dowodził, że

12 w ustalonym stanie faktycznym istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem działalności produkcyjnej a wpływem na charakter i warunki realizacji projektu beneficjenta oraz że zaprzestanie działalności w postaci produkcji podpałki pozostaje

13 w ścisłym związku przyczynowo - skutkowym z problemami kadrowymi, odstąpieniem od rozwoju sprzedaży internetowej, zmianą etapów procesu produkcji i eliminacją

14 z niego jednej z maszyn. Wobec powyższego - zdaniem Zarządu WD - w sprawie mamy do czynienia ze znaczną modyfikacją projektu, która skutkuje naruszeniem przez beneficjenta trwałości projektu, w okresie, w którym był do tego zobowiązany, zgodnie

15 z art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 i postanowieniami umowy.

16 ZWD wyłożył, że zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia nr 1083/2006,

17 w razie stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na niezachowaniu trwałości, kwoty wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania, zgodnie z art. 98-102 tego rozporządzenia. Wskazał, że regulację art. 57 w/w rozporządzenia należy zestawić

18 z art. 207 ust. 1 u.f.p. Zważył, że w sprawie podstawą żądania zwrotu będzie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Kontynuował, że w myśl art. 184 u.f.p., pod pojęciem procedur, których naruszenie stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, do których zalicza się także postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania.

19 Mając na uwadze powyższe, ZWD przyjął, że naruszenie postanowień umowy

20 o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka, która - w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Uznał, że nieutrzymanie celu projektu (wskaźników) musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, ZWD utrzymał w mocy decyzję DIP, zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.). W skardze, spółka zaskarżyła w/w decyzję w całości. Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie:

21 1) prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem i wbrew procedurze wydatkowania tego rodzaju środków; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez nieprawidłowe ustalenia faktyczne i ocenę dowodów a także nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, sprowadzające się do uznania, że spółka naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie, przepisy u.f.p. i procedurę wydatkowania środków europejskich określoną w rozporządzeniach unijnych poprzez niewłaściwe wydatkowanie przyznanych środków, zaprzestanie działalności produkcyjnej i zmianę warunków realizacji projektu. Strona skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, ZWD wniósł o jej oddalenie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona i podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZWD utrzymująca w mocy decyzję DIP określającą kwotę środków przypadających do zwrotu, stanowiących dofinansowanie otrzymane przez stronę skarżąca (beneficjenta) w formie refundacji w ramach RPO WD na lata 2007-2013. Podstawę zwrotu stanowił faktycznie - wbrew zarzutom skargi - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z jego treścią, zwrotowi podlegają środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Z kolei art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi

23 w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z powyższych przepisów wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 maja 2017 r., II GSK 2420/15; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12; CBOSA). Podkreślenia wymaga, że jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego, czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek)

24 w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. W ocenie Sądu, w tej sprawie prawidłowo określono obowiązek zwrotu przez beneficjenta środków w kwocie 50.989,80 zł, stanowiącej dofinansowanie projektu p/n "Budowa [...]", realizowanego w ramach RPO WD na lata 2007-2013.

25 Sąd stwierdził, że w sprawie niewątpliwie wykazano, że kontrola potwierdziła naruszenie trwałości projektu skarżącej, a więc uchybienie przepisowi art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Przepis ten stanowi: "Państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje

26 w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Zatem, zgodnie z tym przepisem: "Nie można poddawać operacji zasadniczej modyfikacji wynikającej:

27 - ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, albo

28 - z zaprzestania działalności produkcyjnej, i

29 - mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji, lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona u skarżącej kontrola, obejmująca m.in. spełnienie przez nią, jako beneficjenta, przesłanek naruszenia zasady trwałości, zdefiniowanej w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, wykazał, że:

30 1) doszło do zaprzestania działalności produkcyjnej, co potwierdziła sama skarżąca,

31 2) zaprzestanie działalności produkcyjnej miało wpływ na charakter operacji, przy czym charakter operacji został oceniony przez pryzmat utrzymania wskaźników projektu,

32 w trakcie kontroli stwierdzono naruszenie wskaźnika dotyczącego zatrudnienia,

33 3) zaprzestanie działalności produkcyjnej miało wpływ na warunki realizacji projektu - skarżąca zmodyfikowała stronę internetową rezygnując z opcji "kup teraz", a także zbyła urządzenie zadeklarowane w projekcie jakie dedykowane do jego realizacji. Powyższe potwierdza, że skarżąca spółka, jako beneficjent środków, naruszyła w/w przepis rozporządzenia i postanowienia umowy o dofinansowanie projektu z [...] kwietnia 2014 r. (wraz z jej załącznikami).

34 Słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że w skardze strona nie odnosi się do wyżej przywołanej argumentacji, ani do podstawy faktycznej i prawnej decyzji o zwrocie środków. Jednocześnie strona mylnie wskazuje, że podstawą decyzji o zwrocie środków było stwierdzenie wydatkowania środków niezgodnie

35 z przeznaczeniem. Fragment z decyzji (str. 9), na który powołuje się strona w skardze odnośnie wykonania prawidłowo przedmiotu projektu, został wyrwany z kontekstu, co trafnie podnosi organ, a ponadto nie ma znaczenia przy badaniu zachowania trwałości. Organ wyraźnie wskazał, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która - w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. - uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Wyłożył, że nieutrzymanie celu projektu i wartości wskaźników musi być kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Podkreślił, że bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w okresie realizacji projektu środki pomocowe były przez beneficjenta wykorzystywane prawidłowo, tj. doszło do zakupu maszyny [...] objętej dofinansowaniem oraz sprzętu IT. Dodał, że nie ma to wpływu na rzeczywistą podstawę obowiązku zwrotu całości udzielonego dofinansowania. Zaznaczył, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy odnieść zarówno do obowiązujących beneficjenta wymogów i zasad wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego, jak również wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w omawianym przypadku - w szczególności - do art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Podsumował, że naruszenie przez beneficjenta, czy to procedur usankcjonowanych w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, czy to przepisu prawa materialnego, bądź procesowego, powoduje zaistnienie przesłanki zwrotu środków sformułowanej przez ustawodawcę w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Jako chybione Sąd ocenił także zarzuty natury procesowej skargi, tj. dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez wybiórczą i niewyczerpującą ocenę zebranego materiału dowodowego. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały oparte

36 o kompletną dokumentację, związaną z realizacją przez beneficjenta projektu oraz dokumentację z kontroli trwałości projektu, która wykazała jednoznacznie nieprawidłowości będące podstawą wszczęcia postępowania o zwrot środków i decyzji o zwrocie. Co się zaś tyczy rzekomo wadliwie przyjętej przez organy administracji swojej właściwość do rozstrzygnięcia w przedmiocie środków przyznanych w ramach dofinansowania, to trzeba zauważyć, że to przepis art. 207 ust. 9 i nast. u.f.p. wprost wskazuje na kompetencje organów administracji do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków. Słusznie przyjmuje ZWD, że niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne jest niewłaściwe w sprawie dotyczącej zwrotu środków. Zdaniem Sądu, do dochodzenia - wynikającego

37 z umowy o dofinansowanie - obowiązku zwrotu przez beneficjenta środków właściwa jest droga postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 207 u.f.p. (por. uchwała Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2017 r., III CZP 117/16). Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

38 z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - oddalił skargę w całości.

39 -----------------------

40 6