Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r., V SA/Wa 458/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2013 r., V SA/Wa 458/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu ... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami oddala skargę

Uzasadnienie

2 Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Powiat ... od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia ... października 2012 r. nr ..., wydanej w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, Minister Finansów decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

3 W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Powiat ... naliczając do przekazania do budżetu państwa dochody pobrane do dnia 31 grudnia 2009 r. z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych nie potrącił jako dochód własny kwoty ... zł od dochodu uzyskanego w wysokości ... zł. W dniu ... stycznia 2010 r. całą uzyskaną kwotę dochodów przekazał na rachunek bieżący dochodów Wojewody Łódzkiego. W efekcie powyższego, potrącenia kwoty ... zł stanowiącej 25% wpływu uzyskanego w roku 2009, Powiat dokonał z kwoty należnej do przekazania na rachunek bieżący dochodów Wojewody Łódzkiego do dnia ... stycznia 2010 r. (zamiast kwoty .... zł przekazano wówczas kwotę ... zł). W wystąpieniu pokontrolnym z dnia ... lutego 2012 r. zwrócono się do Starosty Powiatu ... o przekazanie należnej budżetowi państwa kwoty ... zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia ... stycznia 2010 r. (tj. dnia, w którym Powiat przekazał należne Skarbowi Państwa dochody budżetowe w kwocie ... zł zamiast w wysokości ... zł) do dnia dokonania wpłaty.

4 W związku z brakiem dokonania wpłaty zaległych dochodów, Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia ... października 2012 r. nr ..., orzekł w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa kwoty ... zł, wraz należnymi odsetkami liczonymi począwszy od dnia ... stycznia 2010 r. do dnia zapłaty.

5 Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł, że brak przekazania określonych zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego dochodów pobranych do dnia 10 stycznia 2010 r. do budżetu państwa w trybie zgodnym z art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie jest kwestią sporną. Pobrane przez Powiat dochody budżetowe zostały bowiem pomniejszone przez Stronę o kwotę dochodów przysługujących jednostce samorządu terytorialnego w wysokości ... zł tj. kwotę dochodów, która zdaniem Strony przysługiwała Powiatowi jako dochód własny w związku z realizacją w 2009 r. zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami.

6 Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest natomiast wyłącznie ustalenie czy potrącenie przez Powiat ... z należnych Skarbowi Państwa dochodów pobranych w 2010 r. kwoty dochodów należnych Powiatowi za 2009 r. (zatem za inny okres) z tytułu realizacji określonych zadań, było zgodne z prawem.

7 Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 255 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o kreślone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, według stanu środków określonych na:

8 1. 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca;

9 2. 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

10 Poza tym pobrane do dnia 31 grudnia i nie przekazane w terminach, o których mowa w ust. 1 dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnemu odrębnymi ustawami są przekazywane w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego po tym terminie. Organ II instancji wskazał, że dochody o których mowa w ust. 1 i2, są przekazywane wraz z należnymi odsetkami:

11 1. pobranymi od dłużników z tytułu nieterminowego regulowanych należności stanowiących dochodów budżetu państwa;

12 2. naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nie odprowadzonych dochód budżetowych przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminie, o których mowa w ust. 1 i 2.

13 Zdaniem Ministra Finansów art. 255 ust. 1 ww. ustawy należy rozumieć i stosować ściśle, zatem inne potrącania kwot z należnych dochodów podlegających przekazaniu do budżetu państwa, związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, w świetle ww. przepisu są niedopuszczalne. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje jednocześnie wyjątków uzasadniających odstąpienie od wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych pobranych i nie odprowadzonych przez Stronę.

14 W opinii Ministra Finansów decyzja wydana w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru uznaniowego natomiast jej wydanie jest obligatoryjne w przypadku zaistnienia określonych w ww. przepisie przesłanek.

15 Zatem Minister Finansów w pełni podzielił pogląd prezentowany przez Wojewodę Łódzkiego, że potrącenie przez Stronę kwoty ... zł z uzyskanych w roku 2010 r. wpływów osiągniętych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, było bezpodstawne.

16 W ocenie Ministra Finansów kwestia ewentualnego ustalenia i dochodzenia należnych Powiatowi kwot w związku z zadaniami wykonywanymi w 2009 r., zatem w innym okresie nie mieści się w zakresie zastosowanego przez Stronę trybu postępowania i rozliczeń z tytułu wykonywanych zadań.

17 Minister Finansów nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odwołaniu, że uzasadnienia do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego należy doszukiwać się w przepisie art. 405i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny bowiem z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 35/11 wynika, że w sprawie w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa droga sądowa jest niedopuszczalna.

18 Zdaniem organu II instancji wywodzenie przez stronę, że z powyższej uchwały wynika, że w rozpatrywanej sprawie przysługuje wyłącznie droga administracyjna, nie oznacza uzasadnienia do przekazywania pobranych dochodów budżetowych "samowolnie" pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania zadań w innych okresach.

19 Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości Powiat ... zarzucając jej obrazę prawa materialnego: art. 255 ustawy o finansach publicznych – poprzez jego błędną interpretację polegającą na ocenie prawnej, że nie jest możliwe potrącenie nadpłaty środków finansowych przekazanych przez skarżącego na rzecz Skarbu Państwa z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zleconych jednostce samorządu terytorialnego z należnością w postaci dochodów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zleconych jednostce samorządu terytorialnego za rok następny.

20 Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

21 W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący w toku postępowania wykazywał, że istniejąca nadpłata powinna zostać rozliczona w trybie administracyjnym, bo droga sądowa postępowania nie jest dopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej nie oznacza jednak, że Minister Finansów nie ma w ogóle obowiązku zwrócenia należności będącej należnością pieniężną.

22 Brak woli zwrotu nadpłaty przez Ministra Finansów, którego pozycja jest w stosunku do Powiatu dominująca, oraz niedopuszczalność drogi sądowej postępowania cywilnego nie daje skarżącemu możliwości dochodzenia zwrotu nadpłaty w innym trybie, niż poprzez potrącenie należności. W ocenie skarżącego brak możliwości zastosowania tej konstrukcji prawnej całkowicie uniemożliwiłby jednostce samorządu terytorialnego dochodzenie jej słusznych praw.

23 Jeśli Minister Finansów wydałby równocześnie z decyzją z ...12.2012 r. nr ... inną decyzję – o zwrocie nadpłaty dokonanej przez Powiat ... w 2009 r., to ocena decyzji z dnia ...12.2012 r. mogłaby być inna.

24 W sytuacji jednak, gdy Minister Finansów z jednej strony kwestionuje prawo dokonania potrącenia, a jednocześnie problem nadpłaty i trybu dochodzenia jej zwrotu celowo pomija to takiej decyzji nie można uznać za zgodną z prawem.

25 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

26 Sąd zważył co następuje:

27 Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności).

28 Ocenie sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

29 Zdaniem sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

30 Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny.

31 Kwestią sporną jest wyłącznie ustalenie, czy potrącenie przez Powiat ... z należnych Skarbowi Państwa dochodów pobranych w 2010 r. kwoty dochodów należnych Powiatowi za 2009 r. z tytułu realizacji określonych zadań było zgodne z prawem.

32 Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 255 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o kreślone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu określonego na:

33 1. 10 dzień miesiąca – w terminie do 15 dnia danego miesiąca,

34 2. 20 dzień miesiąca – w terminie do 25 dnia danego miesiąca.

35 Nie ulega więc wątpliwości, że Skarżący powinien przekazać pobrane w 2010 r. dochody do budżetu państwa, stosując odpowiednie pomniejszenia dochodów budżetowych wyłącznie o dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, związane z wykonaniem konkretnych zadań, zrealizowanych we wskazanym w niniejszej sprawie okresie. Powyższy przepis jest jasny i nie można go stosować przy pomocy wykładni rozszerzającej. Nie może więc stanowić podstawy prawnej do dokonania potrąceń ewentualnych należności przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu innych zadań, wykonywanych w innym okresie. Tak więc, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał za nieprawidłowe dokonanie przez Skarżącą potrącenia dochodów, które ewentualnie przysługiwałyby Powiatowi w roku 2009 z przekazanych w 2010 r. dochodów budżetowych. W związku z tym prawidłowe było wydanie decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki – na podstawie przepisu art. 225 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Należy przy tym pamiętać, że podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa uchwalona na okres roku budżetowego, a podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa na rok budżetowy. Nie może być tak, że w każdym czasie można dokonać potrącenia z dochodów budżetowych uzyskanych w danym roku jakichś kwot przysługujących w latach ubiegłych.

36 Ponadto należy mieć na uwadze, że także obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) nie dają prawa do samowolnego potrącania lub pomniejszania zobowiązań.

37 W świetle powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia ustawy o finansach publicznych.

38 Z tych wszystkich względów na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

39 Niejako na marginesie powyższych rozważań przypomnieć należy, iż analogiczne stanowisko jak w sprawie niniejszej tut. sąd zajmował w bliźniaczo podobnych sprawach oznaczonych m.in. sygnaturami V SA/WA 1088/12 oraz V SA/WA 1843/12.