Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., V SA/Wa 380/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., V SA/Wa 380/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi, złożonej przez J. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

3 Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i

4 prawnym:

5 W dniu 16 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z.

6 został złożony przez J. B. wniosek, w którym rolnik ubiegał się o

7 przyznanie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach

8 rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co

9 najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku

10 przymrozków wiosennych w 2017 r.

11 W dniu [...] grudnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Z. wydał

12 postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w

13 sprawie przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

14 Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia producent przedłożył wniosek o

15 przyznanie płatności w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania

16 wniosków określonym w § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27

17 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych

18 zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). Powyższe na mocy art. 61 a § 1 k.p.a.

19 skutkowało odmową wszczęcia postępowania.

20 Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, w którym J.

21 B. wnosił o przywrócenie terminu, wskazując, iż na przekroczenie terminu

22 do złożenia wniosku wpłynęło przedłużone oczekiwanie na protokół z oszacowania

23 strat wiosennych, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał

24 postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którym utrzymał w mocy

25 postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

26 W uzasadnieniu wskazano, że wniosek Strony wraz z niezbędną

27 dokumentacją o udzielenie pomocy finansowej został złożony do Biura Powiatowego

28 ARiMR dopiero w dniu 16 października 2017 r. czego Strona nie kwestionuje.

29 Stwierdzono również, że termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w

30 roku 2017 określa przepis § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27

31 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych

32 zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). pomoc, o której mowa w ust. 1 jest

33 przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze

34 względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek

35 tego producenta rolnego złożony w terminie od 13 września 2017 r. do dnia 27

36 września 2017 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej

37 stronie internetowej. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Biorąc to pod

38 uwagę należy uznać, że termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy

39 finansowej, jest terminem materialnoprawnym, którego uchybienie powoduje

40 wygaśnięcie prawa strony i nie jest możliwe jego przywrócenie w oparciu o przepisy

41 art. 58 - 60 k.p.a., niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę (tu -

42 niewiedza strony o dokładnym terminie składania wniosków, uzyskanie

43 niedokładnych informacji o terminie).

44 Organ wskazał też, że Strona złożyła przedmiotowy wniosek 17 dni po

45 terminie wskazanym na jego złożenie, a przedstawiona przez Skarżącego w toku

46 sprawy argumentacja nie umożliwiła przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

47 Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

48 Administracyjnego w Warszawie, wskazując w jej treści, że rozstrzygnięcie to

49 narusza jego prawa i jest dla niego krzywdzące.

50 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

51 w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

52 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

53 Skarga nie jest zasadna.

54 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

55 administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i

56 art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

57 administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sądy

58 administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod

59 względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy

60 administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w

61 stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego

62 i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sądowa

63 kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach

64 sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami,

65 wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to

66 obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich

67 przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

68 niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

69 Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd

70 administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź

71 postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa

72 materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające

73 podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie

74 przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

75 Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie

76 zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić

77 tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy

78 jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym

79 naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający,

80 bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

81 Na wstępie należy też wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art.

82 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu

83 administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także

84 postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w

85 postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa

86 może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie

87 trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia,

88 skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od

89 stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej

90 właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym.

91 Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę,

92 że istota zaskarżonego postanowienia sprowadza się do uznania, iż Skarżący złożył

93 do Biura Powiatowego ARiMR wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej dla

94 producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych

95 produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na

96 powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

97 w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13

98 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie

99 szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. poz.

100 187, z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie), co skutkowało odmową wszczęcia

101 postępowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a..

102 Zaskarżone postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego

103 Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , wydane na podstawie art. 61a

104 k.p.a., rozstrzyga o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o

105 przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach

106 rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co

107 najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku

108 przymrozków wiosennych w 2017 r.

109 Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący złożył swój wniosek w

110 dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13

111 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie

112 szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR. Tak jak na to

113 wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, termin określony w rozporządzeniu

114 jest terminem prawa materialnego, a zatem po jego upływie nie ma możliwości

115 przywrócenia go na wniosek osoby zainteresowanej.

116 Stan faktyczny sprawy jest niesporny. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości

117 ustalenia dokonane przez organy w zakresie dotyczącym daty złożenia przez

118 Skarżącego wniosku o przyznanie wsparcia w trybie cyt. rozporządzenia. Ustaleń

119 tych, z których wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 16 października 2017 r.,

120 nie kwestionuje także sam Skarżący.

121 Skarżący nie akceptuje natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia ze względów,

122 które przytoczył w skardze oraz na które wskazywał w zażaleniu na postanowienie

123 organu I instancji. Twierdził mianowicie, że opóźnienie w złożeniu wniosku winno być

124 usprawiedliwione istnieniem okoliczności od niego niezależnych.

125 Niestety, jak na to już wcześniej wskazano, termin, w jakim można było złożyć

126 wniosek w celu uzyskania pomocy, jest terminem materialnym (zawitym) i nie

127 podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie

128 prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie

129 możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak się wskazuje

130 w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia

131 praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek

132 materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania

133 administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako

134 bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J.

135 Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd.

136 C.H. Beck, str. 336). Zatem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o

137 przyznanie pomocy powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź

138 niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o jej przyznanie.

139 Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu

140 postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w

141 przypadku ich uchybienia - terminy procesowe.

142 Natomiast odrębną kwestią jest zasadność wydania przez organ

143 rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienia o odmowie

144 wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie Skarżącemu płatności tj. dokonanie

145 przez organ rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, a nie wydanie na podstawie

146 przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

147 Rolnictwa (DZ. U. z 2017 r., poz. 2137 z p. zm.) oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia

148 decyzji administracyjnej o odmowie przyznania pomocy z powodu złożenia wniosku

149 po terminie wynikającym z przepisów cyt. rozporządzenia.

150 Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

151 wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

152 postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

153 postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu

154 wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania

155 administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie

156 wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2)

157 żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie

158 może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis ten dodany został do

159 ustawy procesowej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie

160 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu

161 przed sądami administracyjnymi, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz.

162 U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w

163 komentarzu do k.p.a. przez A. Wróbla (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany LEX/el.

164 2014 do art. 61a k.p.a.), że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w

165 drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o

166 wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi wątpliwości, to

167 druga przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania

168 sformułowana jako "inne uzasadnione przyczyny" jest ogólna i nieprecyzyjna.

169 Zdaniem komentatora, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy

170 osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych

171 przesłankach procesowo-prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie sądów

172 administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie

173 pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie

174 postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny,

175 przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we

176 wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia

177 postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się

178 toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata)

179 lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia

180 żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy

181 wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie

182 rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w

183 trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących

184 meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem

185 aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18

186 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 129195 i powołane tam orzeczenia). Ocena

187 wniosku o przyznanie pomocy dokonywana przez właściwe organy jest oceną

188 terminowości i szeregu innych, formalnych wymogów wniosku.

189 Stan taki winien więc skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji

190 administracyjnej o odmowie przyznania pomocy. Dlatego należało uznać, że organ

191 naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy w

192 związku z tym rozważyć, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

193 sprawy, bowiem tylko takie naruszenie przepisów postępowania powoduje

194 konieczność uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny.

195 Powracając do kwestii oceny uchybienia organu, które polegało na

196 nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a., w kontekście regulacji

197 zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uznać należało, że uchybienie to nie mogło

198 mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z nie budzących wątpliwości ustaleń

199 organów w zakresie stanu faktycznego wynika bowiem, że wydanie rozstrzygnięcia w

200 formie decyzji administracyjnej także nie mogło zakończyć się przyznaniem

201 Skarżącemu wnioskowanej pomocy, lecz tylko odmową jej przyznania, ponieważ

202 wniosek złożony został po terminie Podkreślić także należy, że podjęcie przez organ

203 rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie pozbawiło Skarżącego możliwości

204 poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądowej.

205 Tym samym na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a,

206 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.