Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., V SA/Wa 348/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., V SA/Wa 348/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018r. sprawy ze skargi U. im. A. M. w P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez U. w P. (dalej – Skarżący, Beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej – Organ) z dnia [..] grudnia 2017r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej – NCBiR) z dnia [...] września 2017r., nr [...] określającą wysokość przypadającej do zwrotu kwoty z

3 tytułu dofinansowania projektu.

4 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

5 W dniu 15 czerwca 2016 r. NCBiR zawarło ze Skarżącym umowę nr [...] , o dofinansowanie Projektu: "Studencki staż zawodowy startem do kariery - wzrost konkurencyjności absolwenta Wydziału Biologii UAM na rynku pracy".

6 Okres realizacji Projektu został określony we wniosku o dofinansowanie, tj. od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r.

7 W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku o płatność, część wydatków

8 uznana została za niekwalifikowalne z uwagi na fakt ich poniesienia przed okresem

9 realizacji Projektu, tj. w okresie od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r.

10 Wobec powyższego w decyzji z [...] września 2017r., nr [...] NCBiR określiło przypadającą do zwrotu część

11 dofinansowania projektu w

12 wysokości 5 517,54 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż Beneficjent ponosił

13 wydatki na zakup odzieży ochronnej dla uczestników projektu poza okresem realizacji

14 projektu określonym we wniosku o dofinansowanie.

15 W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [..] grudnia 2017r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów

16 utrzymał w mocy zaskarżone

17 rozstrzygnięcie NCBiR. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 4 § 4 umowy o

18 dofinansowanie Skarżący zobowiązał się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w

19 zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju

20 Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata

21 2014-2020, które w punkcie 3 podrozdziału 6.2. stanowią, że wszystkie wydatki w

22 ramach PO WER są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają, m.in. następujące warunki:

23 zostały faktycznie poniesione w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie (lit. a)

24 oraz zostały poniesione zgodnie z postanowieniami tejże umowy (lit. e).

25 Jednocześnie wskazano, że Skarżący zobowiązał się do realizacji Projektu -

26 zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie - w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia

27 2018 r. Jednakże weryfikacja wniosku wykazała, że w okresie realizacji projektu

28 Skarżący poniósł wyłącznie jeden wydatek (zakupu okularów ochronnych, wykazany w

29 poz. 119 wniosku o płatność). Natomiast wydatki przedstawione do rozliczenia w

30 pozycjach 115-118, 120-123, 259, 394-397 poniesione zostały przed okresem realizacji

31 projektu, tj. od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r. Ponadto ustalono, że zarówno

32 postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu

33 nieograniczonego, jak również faktury wykazane jako podstawa poniesienia wydatków

34 zostały wystawione poza okresem realizacji Projektu. Wobec powyższego Organ

35 stwierdził, iż Skarżący naruszył warunki kwalifikowalności wskazane w pkt 3 lit. a oraz

36 lit. e podrozdziału 6.2. Wytycznych a także § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

37 Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu

38 Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości.

39 W skardze zarzucono naruszenie:

40 1. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego

41 Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz

42 Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r. - a zwłaszcza

43 podrozdziału 6.1, podrozdziału 6.2 oraz podrozdziału 6.3;

44 2. postanowień umowy o dofinansowanie - a zwłaszcza § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 oraz § 4;

45 3. art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,

46 4. postanowień regulaminu konkursu.

47 Skarżący zauważył, że z żadnego z zapisów umowy o dofinansowanie, ani tym

48 bardziej z Wytycznych czy też regulaminu konkursu nie wynika, że okres realizacji

49 Projektu jest tożsamy z okresem kwalifikowalności wydatków w ramach Projektu.

50 Skarżący zarzucił, iż nie został poinformowany, że IP ograniczyła możliwość

51 kwalifikowania wydatków poniesionych przez Skarżącego przed podpisaniem umowy o

52 dofinansowanie. W konsekwencji, w ocenie Skarżącego - okres kwalifikowalności

53 wydatków w ramach realizacji Projektu obejmuje okres od 1 stycznia 2014 r. do 31

54 grudnia 2023 r. Potwierdzeniem tego stanowiska jest zapis § 2 ust. 4 umowy o

55 dofinansowanie, zgodnie z którym, "Dofinansowanie na realizację Projektu może być

56 przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu

57 przed podpisaniem umowy, o ile będą dotyczyć okresu realizacji Projektu, o którym

58 mowa w § 3 ust. 1".

59 W opinii Skarżącego brak wykreślenia powyższego zapisu w umowie o

60 dofinansowanie potwierdza i dopuszcza możliwość kwalifikowania wydatków

61 poniesionych poza okresem realizacji projektu (wstecz), w tym wydatków uznanych w

62 skarżonych decyzjach za niekwalifikowalne. Skarżący zaznaczył, że zapis § 2 ust. 4

63 umowy ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie bowiem podjął działania przed

64 podpisaniem umowy o dofinansowanie - dokonał zakupu materiałów zużywalnych

65 zgodnie z zasadami kwalifikowalności wydatków określonymi w pkt. 6.2. Wytycznych,

66 w okresie kwalifikowalności wydatków wynikającym z Wytycznych (czyli od 1 stycznia

67 2014 r. do 31 grudnia 2023 r.) - które to materiały zostały pobrane z magazynu w celu

68 realizacji projektu oraz w okresie jego realizacji (tj. pomiędzy 1 maja 2016 r. a 31

69 stycznia 2018 r.) - czyli działania podjęte przed podpisaniem umowy dotyczą okresu

70 realizacji Projektu.

71 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

72 dotychczasowe stanowisko w sprawie.

73 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

74 Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów

75 administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -

76 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.)

77 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

78 administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.); określanej dalej jako:

79 "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod

80 względem jej zgodności z prawem.

81 W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i

82 czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami

83 uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

84 Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny

85 konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa

86 materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania

87 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa

88 dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

89 Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt

90 jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –

91 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) lub w

92 innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134

93 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej

94 sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

95 podstawą prawną.

96 Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji

97 Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] grudnia 2017r.

98 Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona

99 prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń

100 faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających

101 zastosowanie w sprawie.

102 Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły

103 przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207

104 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów

105 finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem

106 procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z

107 odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia

108 przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust.

109 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z

110 art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów

111 finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane

112 zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi

113 procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

114 W ocenie Sądu, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia podrozdziału

115 6.1, podrozdziału 6.2 oraz podrozdziału 6.3 Wytycznych w zakresie kwalifikowania

116 wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

117 Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia

118 2015 r., postanowień regulaminu konkursu oraz § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 oraz § 4 umowy o

119 dofinansowanie.

120 Zdaniem Skarżącego, z zapisów umowy o dofinansowanie, jak również z

121 Wytycznych nie wynika, że okres realizacji Projektu jest tożsamy z okresem

122 kwalifikowalności. Ponadto, Beneficjent w regulaminie konkursu nie został

123 poinformowany, że Instytucja Pośrednicząca ograniczyła możliwość kwalifikowania

124 wydatków poniesionych przez Skarżącego przed podpisaniem umowy. Stąd zgodnie z

125 § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie, możliwe jest sfinansowanie przedsięwzięć

126 zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem umowy, o ile będą one dotyczyć

127 okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 umowy.

128 Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu

129 zawartej w dniu 15 czerwca 2016 r. dofinansowanie na realizację Projektu może być

130 przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu

131 przed podpisaniem umowy, o ile będą dotyczyć okresu realizacji Projektu, o którym

132 mowa w § 3 ust. 1. W § 3 ust. 1 wskazano, iż okres realizacji Projektu jest zgodny z

133 okresem wskazanym we Wniosku. Okres realizacji Projektu został określony we

134 wniosku o dofinansowanie od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Podkreślenia

135 wymaga również, iż w § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie zawarto zobowiązanie

136 Skarżącego do stosowania podczas realizacji Projektu Wytycznych. W pkt 7

137 podrozdziału 6.1 Ramy czasowe kwalifikowalności Wytycznych wskazano, iż okres

138 kwalifikowalności wydatków w ramach danego projektu określony jest w umowie o

139 dofinansowanie, przy czym okres ten nie może wykraczać poza daty graniczne

140 określone w pkt 1-3. Z kolei w punkcie 3 podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności

141 wydatku Wytycznych określono, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek

142 spełniający m.in. warunki: został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie

143 o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1 (lit. a)

144 oraz został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (lit. e).

145 Organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły zatem, iż w stanie

146 faktycznym rozpoznawanej sprawy okres kwalifikowalności wydatków został określony

147 w § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie i jest on równoznaczny z okresem realizacji

148 Projektu, co oznacza, że kwalifikowanymi mogą być wydatki poniesione w okresie od 1

149 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r.

150 Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, iż z żadnego z zapisów umowy o

151 dofinansowanie, ani tym bardziej z Wytycznych nie wynika, że "okres realizacji

152 Projektu" jest tożsamy z "okresem kwalifikowalności wydatków w ramach Projektu"

153 należy wyjaśnić, iż zgodnie z punktem 12 podrozdziału 6.1 Wytycznych wydatki

154 poniesione przed podpisaniem umowy o dofinansowanie mogą zostać uznane za

155 kwalifikowalne wyłącznie w przypadku spełnienia warunków kwalifikowalności

156 określonych w Wytycznych i umowie o dofinansowanie. Niesporne jest zatem, iż

157 postanowienia umowy o dofinansowanie muszą być interpretowane w zgodzie z

158 warunkami i procedurami, o których mowa w Wytycznych wydanych na podstawie art. 5

159 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie

160 polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016

161 r. poz. 217, z późn. zm.).

162 Należy w powyższym kontekście zauważyć, że zgodnie z punktem 8

163 podrozdziału 6.1 Wytycznych okres kwaliflkowalności wydatków w ramach projektu

164 może przypadać na okres przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, jednak nie

165 wcześniej niż wskazują daty określone w pkt 1 i 2. Właściwa instytucja będąca stroną

166 umowy może ograniczyć możliwość kwalifikowania wydatków przed podpisaniem

167 umowy o dofinansowanie, przy czym ma obowiązek poinformowania o tym beneficjenta

168 odpowiednio wcześniej (np. w przypadku projektów konkursowych - co najmniej w

169 regulaminie konkursu). W przedmiotowej sprawie umowa o dofinansowanie została

170 podpisana w dniu 15 czerwca 2016 r., zaś okres realizacji Projektu przypadał zgodnie z

171 wnioskiem o dofinansowanie na okres od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Zatem

172 zasadne było pozostawienie zapisu § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie, który umożliwił

173 Skarżącemu kwalifikowanie wydatków w okresie od 1 maja 2016 r. (rozpoczęcie

174 realizacji projektu) do 15 czerwca 2016 r., (dzień zawarcia umowy). Skarżący nie

175 kwestionuje przy tym, iż dokonał zapłaty za wydatki uznane za niekwalifikowalne w

176 terminach od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r.

177 W odniesieniu do stwierdzenia, iż materiały zostały pobrane z magazynu w

178 celu realizacji projektu oraz z okresie jego realizacji należy wyjaśnić, iż w

179 przedmiotowej sprawie istotny jest również zapis punktu 2 podrozdziału 6.4 Zasada

180 faktycznego poniesienia wydatku Wytycznych, w którym wskazano, że pod pojęciem

181 wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu

182 kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego

183 beneficjenta. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdza jedynie, że

184 odzież i środki ochronne na potrzeby wyposażenia stażystów w ramach realizowanego

185 projektu zostały tylko pobrane z magazynu w okresie realizacji projektu (od 30 czerwca

186 2016 r. do 14 września 2016 r.). Natomiast zapłata za przedmiotowe materiały miała

187 miejsce przed okresem realizacji projektu.

188 Podsumowując, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w

189 sposób zgodny z procedurą administracyjną. Organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący

190 materiał dowodowy, swoje stanowisko przedstawił w wydanej decyzji. Uzasadnienie

191 decyzji zawiera szczegółowy i wyczerpujący opis stanu faktycznego, argumentów

192 podnoszonych przez Skarżącego oraz obszerne stanowisko organu odnośnie

193 stwierdzonych okoliczności skutkujących zakwestionowaniem kwalifikowalności

194 spornych wydatków wynikającym z działania Beneficjenta, które spowodowało

195 naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. tj. warunków kwalifikowalności

196 wskazanych w punkcie 3 lit. a) i e) podrozdziału 6.2 Wytycznych

197 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że

198 zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w

199 sentencji wyroku.