Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2014 r., V SA/Wa 2569/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2014 r., V SA/Wa 2569/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. na rzecz G. B. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] maja 2013r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. skarżąca G. B. złożyła wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/1996, 11/1996 oraz 03/1997 wraz z odsetkami za zwłokę. W dniu [...] czerwca 2013r. zmieniła swoje żądanie w ten sposób, iż wniosła o umorzenie całości zaległości figurujących na jej koncie. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała na trudną sytuacją materialną związaną ze stanem zdrowia oraz brakiem możliwości uregulowania zadłużenia.

3 Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2013r., którą odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od września do listopada 1996r., styczeń 1997r., marzec 1997r., od sierpnia do września 1997r., oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października do listopada 1997r., od stycznia do marca 1998r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wymienił dokumenty stanowiące materiał dowodowy, m.in.: faktury z punktów aptecznych, zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2013r., oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej. Wskazał, iż w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy dokonano szczegółowej analizy sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawczyni. Organ wyjaśnił, iż aktualnie źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest świadczenie emerytalne w kwocie 1 559,46 zł brutto. Z emerytury dokonywane są potrącenia w wysokości 389,86 zł, do wypłaty przysługuje świadczenie w kwocie 916,25 zł. Wskazano, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym. Miesięczne obciążenia związane z opłatami eksploatacyjnymi zostały określone na kwotę 628 zł /m-c. Podano informację o zadłużeniach skarżącej. Organ przedstawił także problemy zdrowotne wnioskodawczyni i wydatki z tym związane. W dalszej części uzasadnienia powołano regulacje prawne dotyczące możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Reasumując organ podkreślił, iż wobec zobowiązanej w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W związku z powyższym na obecnym etapie nie można stwierdzić nieskuteczności postępowania egzekucyjnego lub braku majątku oraz stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zgodnie z ustawowymi zapisami, dopiero zakończenie postępowania egzekucyjnego i stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku oraz trwałej nieściągalności zadłużenia daje podstawę do uznania całkowitej nieściągalności.

4 Zdaniem ZUS, w sprawie nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ istnieje majątek, z którego można egzekwować zadłużenie. Wobec nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia, Zakład rozpatrzył przedmiotowy wniosek w oparciu o inną podstawę prawną dającą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, tj. art.17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002r., Nr 241, poz.2074 ze zm.) . Wskazano, że wnioskodawczyni nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia, które stanowi ponad 35.000,00 zł, a przymusowe egzekwowanie całości należności z tytułu składek spowoduje zagrożenie możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Wyjaśniono jednak, że posiada źródło dochodu w postaci otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Istnieje więc realna szansa, że po umorzeniu około połowy zadłużenia z tytułu składek, pozostałą część będzie w stanie spłacać w formie ratalnej, przy wysokości raty ustalonej adekwatnie do możliwości płatniczych, co nie spowoduje zagrożenia braku możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. ZUS postanowił o umorzeniu 50% należności z tytułu składek stanowiących całość zadłużenia figurującego na koncie wnioskodawczyni i odmówił umorzenia pozostałej kwoty zadłużenia.

5 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zwróciła się o przedstawienie zestawienia uwzględniającego wysokość kwoty głównej, do uiszczenia której jest zobowiązana oraz wysokość należności faktycznie ściągniętych w toku postępowań egzekucyjnych. Skarżąca podniosła, iż organ sam stwierdził, iż zaszły przesłanki warunkujące umorzenie zaległych składek, na co wskazuje w uzasadnieniu. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie zaproponowane przez organ ma charakter połowiczny i nie wpływa na poprawę lub chociażby zachowanie dotychczasowych warunków egzystencji ubezpieczonej.

6 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, uznając w całości jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu powołał przepisy dotyczące należności z tytułu składek oraz regulacje prawne dotyczące możliwości umarzania zaległości z tytułu składek. Wyjaśnił, że ponowna analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje na prawidłowość ustaleń dokonanych przy rozpatrywaniu sprawy w pierwszej instancji.

7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy polegającą na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego, tj. art.17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W motywach przedstawiono zły stan zdrowia wnioskodawczyni i trudną sytuację życiową. Podkreślono, że w sprawie zaistniał ważny interes po stronie zobowiązanej, o którym mowa w art.17 ww. ustawy. Wskazano również na fakt, iż począwszy od 1996 roku organ rentowy wyegzekwował od ubezpieczonej kwotę 31.595,79 zł. Kwota ta wyczerpuje pierwotną należność główną i daje podstawy do uznania, iż interes publiczny nie sprzeciwia się odstąpieniu od dalszej egzekucji zważywszy na ciężką sytuację skarżącej.

8 W piśmie z [...].1.2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że G.B. w dniu [...].10.2013 r. doznała [...]. Rozpoznano u niej również mnogie [...]. Obecnie jest osobą obłożnie chorą, wymagającą rehabilitacji oraz opieki , nie mogącą samodzielnie wykonać podstawowych czynności życiowych.

9 W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.,Nr 98,poz.1071).

12 Kontrolując zaskarżoną decyzją w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

13 Jak wynika z sentencji decyzji ZUS rozpatrywał wniosek o umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm. ) oraz art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241 poz. 2074 ze zm. ).

14 Art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może nastąpić w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Nie ulega wątpliwości, że ta przesłanka w sprawie niniejszej nie występuje , gdyż prowadzona jest egzekucja ze świadczenia rentowego Skarżącej, a ponadto zaległości są zabezpieczone na nieruchomości – działce gruntu zabudowanej garażem.

15 Organ rozpoznał więc wniosek o umorzenie , częściowo go uwzględniając, w oparciu o przesłanki określone w art. 17 ustawy z 18.12.2002 r. zgodnie z którym Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

16 1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

17 2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

18 - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

19 Niewątpliwie decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym.

20 Należy też zwrócić uwagę na fakt, że w odróżnieniu od zastosowanego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pojęcia " w uzasadnionych przypadkach" w ustawie zmieniającej, ustawodawca wprowadzając "ważny interes", jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę, tak jak to uczyniono w art. 28 ust.3b u.s.u.s. Posługując się kryterium ocennym, niedookreślonym prawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania ( tak NSA w wyroku z 6.01.2010 r. sygn. akt II GSK 271/09 ).

21 Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze.

22 Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych.

23 Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.

24 Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku.

25 Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, zaś jego rozumowanie obarczone jest błędem logicznym. Organ przyznaje bowiem, że Skarżąca nie jest w stanie ze swoich dochodów pokryć niezbędnych kosztów utrzymania , stąd powstające zadłużenie w czynszu i opłatach za użytkowanie wieczyste. Przyjmuje za zgodne z prawdą twierdzenia Skarżącej, że wydatki comiesięczne przekraczają wysokość dochodów. Jednocześnie nie widzi możliwości umorzenia całego zadłużenia. Organ nie rozważył, że umorzenie tylko ok. połowy zaległości de facto nic w sytuacji Skarżącej nie zmieni – nadal będzie potrącana z jej świadczenia rentowego taka sama kwota, obniżająca to świadczenie w wysokości maksymalnie dopuszczalnej . Organ nie prowadzi przecież egzekucji z nieruchomości, zadawalając się zabezpieczeniem na niej swoich należności.

26 Sam ZUS przyznaje, że Skarżąca jest osobą bardzo schorowaną , z uwagi na wiek i stan zdrowia nie ma możliwości poprawy sytuacji życiowej.

27 Należy przy tym zauważyć, że sygnalizowane w toku postępowania przed ZUS problemy zdrowotne Strony jesienią 2013 r. znacznie się nasiliły i obecnie jest ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą rehabilitacji i pomocy w najprostszych czynnościach życiowych. Przekłada się to w sposób oczywisty na zwiększenie jej kosztów utrzymania, a więc różnica między uzyskiwanym dochodem a wydatkami jeszcze się powiększy.

28 W tych okolicznościach przyjęcie przez organ, że spłata części zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym Skarżącej budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwie zastosował art.17 ustawy z 18.12.2002 r. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

29 Na koniec należy zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym".

30 Jak wskazywano w wyżej przytaczanym orzecznictwie, sytuacja, w której z jednej strony dąży się do wyegzekwowania zaległego świadczenia publicznoprawnego od Skarżącej, z drugiej strony doprowadza do sytuacji, w której musi sięgnąć po wsparcie ze środków publicznych, bo nie jest ona w stanie w pełni samodzielnie finansować swoich potrzeb jest dość kuriozalna i trudną ją uznać za odpowiadającą interesowi publicznemu.

31 Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną Skarżącej, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone tak, aby było w stanie przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia.

32 Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.