Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., V SA/Wa 1568/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., V SA/Wa 1568/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi V. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz V. sp. z o.o. sp.k. w P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ odwoławczy") z [...] lipca 2019 r. nr [...] , utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. (dalej: "organ I instancji", "Dyrektor ZUS") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] , o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

3 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

4 W dniu 22 listopada 2018 r. organ I instancji doręczył Stronie zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrola rozpoczęła się w dniu 10 grudnia 2018 r. W piśmie z 10 grudnia 2018 r. osoba upoważniona do reprezentowania Strony złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie organu kontroli.

5 Pismem z 11 marca 2019 r. inspektor kontroli Zakładu w celu przesłuchania w charakterze ubezpieczonego wezwał P.H. do osobistego stawienia się 19 marca 2019 r. w Inspektoracie ZUS w S..

6 Pismem z 15 marca 2019 r. płatnik składek wniósł sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych polegających na przesłuchaniu ww. ubezpieczonej..

7 Dyrektor ZUS decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

8 Po rozpoznaniu odwołania, Prezes ZUS decyzją z [...] maja 2019 r. uchylił decyzję Dyrektora ZUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor ZUS wydał postanowienie z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

9 W zażaleniu na powyższe postanowienie Strona podniosła zarzuty naruszenia:

10 - art. 59 ust. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. Z 2018 r., poz. 646 ze zm.), dalej: "Prawo przedsiębiorców", polegające na wydaniu postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych podczas, gdy w sprawie zachodziła fikcja prawna wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych,

11 - art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na błędnej ich wykładni,

12 - art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na niewydaniu postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

13 Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie sprzeciw został rozpatrzony w ustawowym terminie. Stąd brak jest podstaw do uznania, że w danej sprawie na skutek niezałatwienia sprzeciwu w ustawowym terminie nastąpiło odstąpienie od czynności kontrolnych. Brak jest również podstaw prawnych do wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych.

14 Następnie organ odwoławczy podał, że płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. W sprawie 11 marca 2019 r. zostało wysłane do P. H. wezwanie do osobistego stawiennictwa w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu, w celu złożenia zeznań. Zarzut, że płatnik składek lub osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek nie zostali poinformowani o zamiarze przesłuchiwania osoby w charakterze ubezpieczonego również jest bezzasadny. Powyższy obowiązek dotyczy sytuacji, w której przeprowadza się dowód z zeznań świadków lub oględzin. Nie dotyczy to dowodu z przesłuchania osób w charakterze ubezpieczonego, co miało miejsce w danej sprawie. Z treści wezwania w danej sprawie wynika, że osoba była wzywana w charakterze ubezpieczonego, nie zaś w charakterze świadka. Tym samym nie zostały naruszone przepisy w tym zakresie.

15 W dalszej części uzasadnienia ZUS wskazał, że kontrola płatnika składek została wszczęta w związku z otrzymanym pismem Prokuratury Rejonowej w S. z 8 maja 2018 r. informującym o prowadzeniu postępowania przygotowawczego w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych. Dlatego też ww. pismo prokuratury informujące o prowadzeniu postępowania przygotowawczego stanowiło wystarczającą podstawę do wszczęcia kontroli u płatnika składek. Stąd inspektor kontroli Zakładu w tym zakresie nie był zobowiązany wskazywać przyczyn wszczęcia kontroli.

16 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Prezesa ZUS Skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów prowadzonego postępowania, podnosząc następujące zarzuty:

17 1) art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm., dalej jako "p.p.") w zw. z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") poprzez ich błędną wykładnię:

18 a) polegającą na uznaniu, że:

19 - art. 89 ust. 5 u.s.u.s. stanowi lex specialis wobec art. 50 ust. 1 p.p., podczas gdy to art. 50 ust. 1 p.p. właśnie posiada węższy zakres normowania, albowiem dotyczy tylko kontroli płatników będących przedsiębiorcami, zaś art. 89 ust. 5 dotyczy kontroli wszystkich płatników;

20 - skoro art. 89 ust. 5 u.s.u.s. nie wymaga powiadomienia płatnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a nie ubezpieczonych, to czynności kontrolne w ramach kontroli płatnika składek, będącego przedsiębiorcą, polegające na przesłuchiwaniu ubezpieczonych nie muszą być wykonywane w obecności tego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej;

21 b) obowiązki wynikające z tych przepisów: — nie odnoszą się do prowadzenia dowodów z zeznań ubezpieczonych, mimo że dowody te prowadzone są w ramach kontroli przedsiębiorcy iw celu zebrania materiału, na podstawie którego formułowane będą wniosku z kontroli,

22 - warunkowane są względami celowości, czy też jej oceną dokonywaną przez organ kontroli;

23 2) art. 50 ust. 2 pkt 2 p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skoro kontrolę wszczęto na skutek pisma Prokuratury Rejonowej w S., informującego o prowadzeniu postępowania w sprawie uporczywego naruszania praw pracowniczych, to automatycznie uchodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, pozwalające na odstępstwo od wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy, bądź osoby przez niego upoważnionej;

24 3) art. 59 ust 7 p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy w sprawie uchylono bezzasadnie wydaną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy, przewidziany tym przepisem termin — wbrew brzmieniu przepisu — liczy się od skutecznego doręczenia przedsiębiorcy decyzji uchylającej; art. 59 ust 8 p.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności w sytuacji, gdy z mocy tego przepisu organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć fikcję prawną wydania postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych;

25 4) art 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2069 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art 59 ust. 16 p.p., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym rzekomego wyrażenia przez Spółkę zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej ZUS, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

26 5) art 107 § 3 kpa. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 59 ust 16 p.p., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia:

27 a) dowodów, na których Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS") oparł stwierdzenie, iż "płatnik składek złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych",

28 b) okoliczności świadczących, że prowadzenie kontroli w niniejszej sprawie jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnienia przestępstwa lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;

29 - co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

30 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

31 W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2020 r. Skarżąca podniosła dodatkowy argument, iż rozpoznając zażalenie po upływie 7 dni od jego wniesienia (9 maja 2019 r.), t.j. w dniu 22 maja 2019 r. organ naruszył art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, a utrzymując to postanowienie w mocy naruszył art. 59 ust. 10 tej ustawy, który wskazuje, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie 7 dni, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

33 Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

34 Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

35 Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z [...] czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

36 Zgodnie z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych – dopisek Sądu), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

37 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

38 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

39 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, Sąd stwierdza, że wskazany art. 59 ust. 9 powołanej ustawy siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu wpływu do organu I Instancji. Jak wynika z akt sprawy zażalenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 czerwca 2019 r., natomiast postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia zostało wydane w dniu [...] lipca 2019 r., tj. po upływie siedmiodniowego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie. Oznacza to, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy uznać za uzasadnione.

40 Za uzasadnione należy również uznać zarzuty skargi dotyczące niepowiadomienia płatnika składek (osoby przez niego upoważnionej) o terminie przesłuchania osób wykonujących pracę na rzecz Spółki. Zgodnie z art. 89 ust. 5 u.s.u.s., płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej powiadomienia zgodnego z powyższym przepisem nie było. W aktach sprawy znajduje się wezwanie skierowane do P. H. ze wskazaniem terminu, w którym ta osoba powinna się stawić w siedzibie ZUS w S., w celu złożenia zeznań w charakterze ubezpieczonego w sprawie zatrudnienia w [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (poprzednia nazwa firmy [...]-[...] sp. z o.o. ).

41 Sąd nie podziela stanowiska organów, iż cytowany wyżej przepis wymaga powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, zaś wzywana osoba były wzywana w charakterze ubezpieczonego.

42 Sąd zwraca uwagę, iż na tle podobnego zapisu art. 79 § 1 K.p.a nie budzi wątpliwości orzecznictwa i doktryny pogląd, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania innej strony (por. m.in. wyrok NSA w Krakowie z 22 stycznia 1996 r., SA/Kr 1851/95 (publ. PG 1996/5, s. 23).

43 W ocenie Sądu pogląd ten znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zeznania osób wezwanych w charakterze ubezpieczonych (w sensie materialnym stron w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) mają bowiem bezpośrednie znaczenie dla sfery praw i obowiązków Skarżącej Spółki, która jest drugą stroną zawartej umowy z ubezpieczonymi. Musi więc ona mieć prawo do czynnego uczestnictwa w przesłuchaniu i zadawania pytań. Należy też podkreślić, że art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców statuuje ogólną zasadę, iż

44 czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Mając na uwadze treść tego przepisu należy interpretować art. 79 ust. 5 u.s.u.s. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 92a u.s.u.s., do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, co oznacza że stosuje się bez żadnych szczególnych modyfikacji czy wyłączeń.

45 Za niezasadne należy uznać również argumenty organu, że brak powiadomienia był podyktowany treścią art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym powiadomienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 nie stosuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.

46 W rozpoznawanej sprawie ZUS powołuje się tylko na pismo Prokuratury Rejonowej w S. z 8 maja 2018 r. Już zważywszy na odstęp czasowy pomiędzy pismem a wszczęciem kontroli nie można mówić o zaistnieniu jakiejkolwiek okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 2 pkt 2. Ponadto brak jest w zaskarżonym postanowieniu innych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie wspomnianego przepisu.

47 Organ, przeprowadzając kontrolę w trybie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, powinien o tym przedsiębiorcę uprzedzić w zawiadomieniu o wszczęciu kontroli. Natomiast w zawiadomieniu z 19 listopada 2018 r. w podstawie prawnej wskazano art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 2 u.s.u.s. w zw. z art. 48 ustawy Prawo przedsiębiorców. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62. Organ zaś uznał sprzeciw za dopuszczalny i go rozpoznał, a następnie rozpoznał zażalenie na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

48 Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut, że kontrolowany nie wyraził zgody na prowadzenie kontroli w jednostce terenowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach sprawy (k. 41 akt administracyjnych) znajduje się zgoda Ł.G. na przeprowadzenie czynności kontrolnych w jednostce terenowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pismo nosi datę 10 grudnia 2018 r. W aktach znajdują się też pełnomocnictwa M. G. – Prezesa Zarządu Spółki dla M.G. do reprezentowania płatnika składek przed organami ZUS (k. 17).

49 Należy wskazać, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych poza siedzibą kontrolowanego nie zawiera ograniczeń i wyłączeń, co do zakresu prowadzonych czynności, a zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, za zgodą przedsiębiorcy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli.

50 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa.

51 Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrola została przeprowadzona z naruszeniem przepisów art. 89 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 50 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.