Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008 r., V SA/Wa 1249/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008 r., V SA/Wa 1249/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Rady Miasta L na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W z dnia [...] lutego 2008r. nr uchwała [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie budżetu gminy 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że zaskarżoną uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W na rzecz Rady Miasta L kwotę [...] (pięćset [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] grudnia 2007 r. Rada Miasta L podjęła uchwałę nr [...] sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na 2008 r.

3 W dniu [...] stycznia 2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W (zwane dalej także: "Kolegium") zbadało na posiedzeniu m. in. Uchwałę Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. wskazując, iż uchwała ta w kilku punktach jest sprzeczna z przepisami prawa. Po wysłuchaniu wyjaśnień Skarbnika Miasta L reprezentującego Radę Miasta L, Kolegium podjęło uchwałę nr[...], na mocy której wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2008 r. w kwestionowanej przez Kolegium części, oraz wyznaczono Radzie Miasta termin naprawy uchwały we własnym zakresie do dnia [...] lutego 2008 r. W [...] uchwały Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. wskazano, iż w przypadku zaniechania przez Radę Miejską w L wskazanych czynności naprawczych na kolejnym posiedzeniu Kolegium w dniu [...] lutego 2008 r. podjęte zostanie rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach

4 obrachunkowych.

5 W dniu [...] lutego 2008 r. do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w W wpłynęło pismo Prezydenta Miasta L, w którym powiadomiono, iż wykazana nieprawidłowość w uchwale z dnia [...] grudnia 2007 r. ujęta w dziale [...], rozdz. [...] "[...]" zostanie usunięta na najbliższej sesji Rady Miasta L w dniu [...] lutego 2008 r.

6 W dniu [...] lutego 2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W po wysłuchaniu wyjaśnień Skarbnika Miasta L reprezentującego Miasto L, z uwagi na fakt, iż Rada Miasta L nie usunęła w wyznaczonym terminie wskazanych nieprawidłowości w uchwale z dnia [...] grudnia 2007 r., podejmując uchwałę nr [...] orzekło o nieważności uchwały nr [...] w kwestionowanej części. W § 1 uchwały z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na rok 2008 w części dotyczącej:

7 1) wydatku ujętego w dziale 750, rozdziale 75023 w kwocie [...] zł tj. odsetek od kredytów i pożyczek inwestycyjnych kontynuowanych (zał. Nr [...]), ponadto wykazanego w § 3 treści uchwały budżetowej i załączniku nr [...] i [...] do uchwały budżetowej – z powodu sprzeczności z art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 168 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 ze zm.), a także z załącznikiem nr 1 i 2 rozporządzenia ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów, oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 107, poz. 726 ze zm.);

8 2) wydatku w dziale 851, rozdziale 85158 (zał. Nr 4) w kwocie [...] zł zaplanowanego na pomoc finansową dla miasta [...]W na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L w Izbie Wytrzeźwień w W – z powodu naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 70 poz. 473 z 2007 r.), a także § 17 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2004 r. nr 20 poz. 192 ze zm.).

9 Rada Miasta L pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wnosząc o jej uchylenie w całości.

10 Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 i 4 oraz art. 173 ust. 1 i ust 2 ustawy o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, a także niezastosowanie przepisu art. 28 ust. 8 ustawy z 29 września 2004 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. nr 115, poz. 781 ze z.).

11 Uzasadniając złożoną skargę Rada Miasta L wskazała, iż wbrew twierdzeniu Kolegium, ujęcie wydatków na spłatę odsetek od kredytu na finansowanie inwestycji w trakcie jej trwania w dziale i rozdziale, w którym zaksięgowano daną inwestycję, jest poprawne i zgodne z ustawą o finansach publicznych. Skarżąca podniosła także, iż w jej ocenie utworzenie działu 757 "Obsługa długu publicznego", rozdz. 75702 "Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego" miało na celu zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego ujmowania wydatków na ten cel, m.in. z tytułu obsługi emisji obligacji lub też odsetek od inwestycji zakończonych. W przypadku zakończenia inwestycji i jej rozliczenia, gdy nie ma możliwości zaliczenia odsetek od kredytu (pożyczki) zaciągniętego na sfinansowanie inwestycji do kosztów i wydatków, odsetki i wszelkie wydatki związane ze spłatą tego zobowiązania kwalifikują się do tego działu i rozdziału i do paragrafu 8070 "odsetki i dyskonto od krajowych skarbowych papierów wartościowych oraz od krajowych pożyczek i kredytów." Skarżąca poniosła także, iż w jej ocenie utworzenie w uchwale budżetowej rezerwy celowej było zgodne z art. 173 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a jej wysokość zgodna z ust. 4 tego artykułu, gdyż rezerwa ta nie jest większa niż 1 % wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Utworzona rezerwa ogólna w wysokości [...] zł stanowi [...]% wydatków budżetu Gminy L na 2008 r. a zatem warunek ustawowy został zachowany. Skarżąca wskazała także, iż kwestionowany zapis w uchwale dotyczący przeznaczenia dotacji dla Miasta [...]W został zmieniony uchwałą nr [...] Rady Miasta L z dnia [...] lutego 2008 r. w sposób uwzględniający w tym zakresie zalecenia Kolegium podniesione w dniu [...] stycznia 2008 r.

12 W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W wniosło o oddalenie złożonej skargi jako całkowicie bezzasadnej. Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale bezzasadne.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

14 Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie.

15 Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Podstawowym celem kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

16 Rozpoznając skargę Rady Miasta L Sąd, przyjmując merytoryczne argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały , uprawniony z mocy art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanął na stanowisku, iż skarga ta jest zasadna.

17 Przede wszystkim należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności całości lub części uchwały budżetowej jest decyzją wysoce restrykcyjną, dlatego też w opinii Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena wystąpienia i wagi ujawnionych przez izbę obrachunkową w toku postępowania nadzorczego nieprawidłowości. Sprowadzały się one do wykazania, iż :

18 - przewidziane w § 3 pkt 5 wydatki na obsługę długu Gminy a stanowiące odsetki od kredytów i pożyczek inwestycji kontynuowanych w kwocie [...]zł zostały ujęte w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75023 "Urzędy gmin, miast i miast na prawach powiatu" zamiast, jak przyjmuje organ, w dziale 757, rozdziale 75702 "Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek jednostek samorządu terytorialnego",

19 - kwota [...] zł zaplanowana na pomoc finansową dla [...]W na pokrycie kosztów pobytu osób nietrzeźwych z gminy L w Izbie Wytrzeźwień w W wykazana w dziale 851, rozdziale 85158 "Izby Wytrzeźwień" została przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W ustalona w wydatkach w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75421 "Zarządzanie kryzysowe".

20 W tym zakresie uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W stwierdziło nieważność uchwały Rady Miasta L nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

21 Należy wskazać, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z dnia 7 października 1992 r. w przypadku, gdy w toku działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącą budżetu izba ujawni wystąpienie nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności tej uchwały , lecz ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa.

22 W razie wystąpienia natomiast nieprawidłowości skutkujących nieważnością w całości lub części badanej uchwały, w myśl art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, izba najpierw wskazuje te nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia a następnie, w przypadku ich nie usunięcia przez właściwy organ w wyznaczonym terminie orzeka o nieważności.

23 Odnosząc się do powyższych regulacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W podejmując w dniu [...]lutego 2007 r. zaskarżoną uchwałę nr [...] dopuściło się ich naruszenia.

24 Przede wszystkim, zdaniem Sądu, Kolegium nie rozważyło i nie wykazało, iż były podstawy do przyjęcia, że zakwestionowana części uchwały budżetowej Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] dotycząca zakwalifikowania w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdział 75023 "Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)" kwoty [...]zł zaplanowanej na spłatę w 2008 r. odsetek od zaciągniętego przez miasto kredytu na sfinansowanie budowy[...],oraz umieszczenie kwoty [...] zł przeznaczonej na pokrywanie kosztów pobytu osób nietrzeźwych w Izbie Wytrzeźwień w W w dziale 851, rozdziale 85158 naruszają prawo w stopniu wymagającym stwierdzenia ich nieważności. Bezsporne jest bowiem, iż zawarte w uchwale Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy L na 2008 r. zapisy co do wysokości i przeznaczenia wydatków jednoznacznie wskazują na intencje Rady Miasta i gwarantują przejrzystość budżetu niezależnie od późniejszego ujęcia spornych wydatków w działach i rozdziałach innych, niż uznanych za właściwe przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

25 W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia, zawartej w art. 8 kpa, zasady pozyskiwania przez organy administracji zaufania a uzasadnienie zaskarżonej uchwały, chociaż formalnie odpowiadające art. 107 § 3 kpa, merytorycznie nie realizuje wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania stron.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa przedmiotu są zgodne (tak m.innymi: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2000 r., sygn.ISA/Łd 1494/99; Z.Kmieciak w ST1993/12/54, 1994/3/28; R.Krawczyk w ST 1993/12/46; W.Miemiec w FK 1994/3/5), iż tylko istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek pojęcie "nieistotne" jest pojęciem ocennym i nieostrym, to istnieje zgodność co do tego, iż obejmuje ono naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia. Przykładowo w literaturze przedmiotu wskazuje się na zastosowanie nieodpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, błędne oznaczenie podjętego aktu czy też powołanie niewłaściwej podstawy prawnej.

27 Przy dokonywaniu oceny, czy popełnione w uchwale budżetowej uchybienie odpowiada znamionom "nieistotnego naruszenia prawa" przewidzianego w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych organ nadzoru winien mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, uwzględnić skutki tego naruszenia oraz mieć na uwadze, iż za nieistotne mogą być uznane wady w zakresie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, których usunięcie nie spowoduje zasadniczej zmiany treści uchwały budżetowej.

28 Uwadze Sądu nie mógł ujść zarzut skarżącej, przyznany przez pełnomocnika organu w toku rozprawy przed Sądem, iż przyjęty w uchwale budżetowej Rady Miasta L z dnia [...] grudnia 2007 r. sposób ewidencjonowania odsetek był stosowany w uchwałach budżetowych Gminy L od lat i nie był dotychczas kwestionowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. W tej sytuacji art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przewiduje odpowiednią formę dla – jak to określił w toku rozprawy pełnomocnik organu - "doskonalenia stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych".

29 W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W przy podejmowaniu decyzji co do rodzaju zastosowanego środka wobec ujawnionych nieprawidłowości winno uwzględnić powyższe uwagi oraz mieć na względzie, iż przepisy art. 11 i 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych pozwalają na nadanie popełnianym przez jednostki samorządu terytorialnego naruszeniom prawa kwalifikacji odpowiadających okolicznościom konkretnego przypadku. Jak wskazuje Z.Kmieciak w artykule "W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową. Teza 2." (ST 1994/3/28) organ przeprowadzający badanie uchwały budżetowej dysponuje pewnym zakresem luzu interpretacyjnego, bowiem art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych spełnia rolę sui generis klauzuli oceniającej, zapewniającej niezbędną elastyczność działań nadzorczych.

30 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.